Prašymo Nr. 1B-22/2018

2018-11-06 Nr. S-2018-8262

LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCINIAM TEISMUI

Gedimino pr. 36, LT-01104 Vilnius

Pareiškėjas: Seimo narių grupė

Gedimino per. 53, LT-01109 Vilnius

Pareiškėjų atstovas:

Mykolas Majauskas, Seimo narys

Gedimino pr. 53, LT-01109 Vilnius

Ginčijamus aktus priėmusi valstybės institucija:

Lietuvos Respublikos Seimas

Gedimino pr. 53, LT-01109 Vilnius

PRAŠYMAS

IŠTIRTI TEISĖS AKTO ATITIKIMĄ LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCIJAI

2018-10-30

Vilnius

Lietuvos Respublikos Seimas 2018 m. spalio 25 d. priėmė Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo Nr. VIII-787 2 ir 4 straipsnių pakeitimo įstatymą Nr. XIII-1571 (toliau - Įstatymas), paskelbtą TAR (teisės aktų registre) 2018 m. spalio 29 d., identifikacinis kodas 2018-17068.

Įstatymo 2 straipsnyje nustatytas naujas papildomas esminis ribojimas ūkinę veiklą atliekų tvarkymo srityje vykdantiems subjektams: „6. Atliekų tvarkymo objektai, atitinkantys Vyriausybės nustatytus kriterijus, steigiami ir pripažįstami atliekų tvarkymo valstybinės reikšmės objektais Vyriausybės nustatyta tvarka. Tik Vyriausybės pripažintuose atliekų tvarkymo valstybinės reikšmės objektuose kaip kuras energijai gaminti gali būti naudojamos ar planuojamos naudoti po rūšiavimo likusios ir perdirbti netinkamos energinę vertę turinčios komunalinės atliekos ir tokie objektai gali būti statomi ne arčiau kaip 20 kilometrų atstumu nuo gyvenamosios teritorijos."

Įstatymo 3 straipsnio, reglamentuojančio Įstatymo įsigaliojimą, įgyvendinimą ir taikymą, 3 dalyje Vyriausybei pavesta priimti sprendimus dėl iki šio įstatymo įsigaliojimo jau pradėtų atliekų deginimo įrenginių projektų tolesnio įgyvendinimo, atsižvelgiant į visuomenės sveikatos interesus.

Pareiškėjai, Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė, prašo ištirti:

1) ar Įstatymo 2 straipsnis ta apimtimi, kuria nustatomas naujas draudimas statyti Vyriausybės pripažintus atliekų tvarkymo valstybinės reikšmės objektus, kuriuose kaip kuras energijai gaminti gali būti naudojamos ar planuojamos naudoti po rūšiavimo likusios ir perdirbti netinkamos energinę vertę turinčios komunalinės atliekos, arčiau kaip 20 kilometrų atstumu nuo gyvenamosios teritorijos, neprieštarauja Konstitucijos 46 straipsnio 3 daliai, nes nustatytas ūkinės veiklos ribojimas yra neproporcingas ir paneigia ūkinės veiklos laisvės principo esmę;

2) ar Įstatymo 3 straipsnio 3 dalies nuostata, įstatymų leidėjas, pavesdamas Vyriausybei nuspręsti dėl Įstatymo 2 straipsnio nuostatos taikymo Vilniuje ir Kaune jau statomoms atliekų deginimo jėgainėms, nepažeidė Konstitucijos 46 straipsnio nuostatų ir konstitucinio teisinės valstybės principo, nes toks Nacionalinei energetinės nepriklausomybės strategijai(1) prieštaraujantis teisinis reguliavimas yra neproporcingas, jis reiškia Konstitucijoje nenumatytą įstatymų leidybos delegavimą bei įtvirtina sąlygas atgaliniam įstatymo taikymui.

Pareiškėjų prašymas grindžiamas šiais pagrindiniais argumentais:

1. Konstitucijos 46 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad Lietuvos ūkis grindžiamas privačios nuosavybės teise, asmens ūkinės veiklos laisve ir iniciatyva.

Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad Konstitucijos 46 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta asmens ūkinės veiklos laisvės ir iniciatyvos sąvoka yra plati; ji apima teisę laisvai pasirinkti verslą, teisę laisvai sudaryti sutartis, sąžiningos konkurencijos laisvę, ūkinės veiklos subjektų lygiateisiškumą ir kt. (inter alia 2014 m. gegužės 9 d., 2017 m. gegužės 30 d. nutarimai); asmens ūkinės veiklos laisvė ir iniciatyva - tai teisinių galimybių visuma, sudaranti prielaidas asmeniui savarankiškai priimti jo ūkinei veiklai reikalingus sprendimus (2014 m. gegužės 9 d. nutarimas).

Konstitucinis Teismas, aiškindamas Konstitucijos 46 straipsnio nuostatas, taip pat yra konstatavęs, kad pagal Konstituciją riboti asmens teises ir laisves, taip pat ūkinės veiklos laisvę galima, jeigu yra laikomasi šių sąlygų: tai daroma įstatymu; apribojimai yra būtini demokratinėje visuomenėje siekiant apsaugoti kitų asmenų teises ir laisves ir Konstitucijoje įtvirtintas vertybes, taip pat konstituciškai svarbius tikslus; apribojimais nėra paneigiama teisių ir laisvių prigimtis bei esmė; yra laikomasi konstitucinio proporcingumo principo (inter alia 2011 m. birželio 21 d., 2014 m. gegužės 9 d., 2017 m. gegužės 30 d. nutarimai).

Ginčijamomis Įstatymo nuostatomis siekiama kvestionuoti šiuo metu jau vykdomus atliekų deginimo įrenginių projektus, pavedant Vyriausybei nustatyti naujus apribojimus iki įstatymo įsigaliojimo Vilniuje ir Kaune pradėtoms statyti atliekų deginimo jėgainėms.

Pagal Konstituciją riboti ūkinės veiklos laisvę galima, jeigu tai daroma įstatymu. Vadinasi, ūkinės veiklos (šiuo atveju atliekų deginimo) teisinis reguliavimas, įskaitant jau vykdomiems atliekų deginimo projektams taikomus naujus apribojimus, turėtų būti aiškiai įtvirtintas įstatyme, o ne Vyriausybės poįstatyminiame teisės akte.

2. Atsižvelgiant į tai, kaip Įstatyme yra suformuluotas draudimas statyti atliekų tvarkymo valstybinės reikšmės objektus (t. y. nustatomas 20 kilometrų atstumas ir apibrėžiama „gyvenamosios teritorijos" sąvoka), darytina išvada, kad šiuo draudimu yra neproporcingai ribojama ar net paneigiama pačios teisės vykdyti ūkinę veiklą, susijusią su atliekų deginimu energijai gaminti, esmė, nes Įstatyme įtvirtinti kriterijai suformuluoti taip, kad, įvertinus Lietuvos gyventojų tankumą bei pasiskirstymą šalyje, statyti tokius objektus būtų praktiškai neįmanoma visoje šalies teritorijoje. Taip pažeidžiamas Konstitucijos 46 straipsnis, iš kurio išplaukia, jog apribojimais negali būti paneigiama teisių ir laisvių prigimtis bei esmė; turi būti laikomasi konstitucinio proporcingumo principo.

3. Konstitucinio Teismo aktuose ne kartą pažymėta, kad pagal Konstituciją ribojant asmens teises ir laisves, taip pat ir ūkinės veiklos laisvę, turi būti laikomasi konstitucinio proporcingumo principo (inter alia 2004 m. sausio 26 d., 2005 m. gegužės 13 d., 2008 m. kovo 15 d. nutarimai).

Konstitucinis proporcingumo principas yra vienas iš konstitucinio teisinės valstybės principo elementų (inter alia 2004 m. gruodžio 29 d., 2011 m. liepos 7 d., 2013 m. sausio 25 d. nutarimai), kuris suponuoja inter alia tai, kad nustatant teisinius apribojimus ir atsakomybę už teisės pažeidimus privalu paisyti protingumo reikalavimo, taip pat proporcingumo principo (inter alia 2004 m. gruodžio 13 d., 2009 m. kovo 2 d., 2013 m. gruodžio 6 d. nutarimai); už teisės pažeidimus valstybės nustatomos poveikio priemonės turi būti proporcingos (adekvačios) teisės pažeidimui, atitikti siekiamus teisėtus ir visuotinai svarbius tikslus, neturi varžyti asmens akivaizdžiai labiau, negu reikia šiems tikslams pasiekti (inter alia 2000 m. gruodžio 6 d., 2011 m. sausio 31 d., 2013 m. gruodžio 6 d. nutarimai).

Ūkinės veiklos laisvė nėra absoliuti, asmuo ja naudojasi laikydamasis tam tikrų privalomų reikalavimų, apribojimų; nustatomais apribojimais neleistina paneigti tokių esminių ūkinės veiklos laisvės nuostatų kaip ūkinės veiklos subjektų lygiateisiškumas, sąžininga konkurencija; valstybė, reguliuodama ūkinę veiklą, turi laikytis asmens ir visuomenės interesų derinimo principo, užtikrinti ir privataus asmens (ūkinės veiklos subjekto), ir visuomenės interesus, siekti ne atskirų asmenų gerovės, bet būtent bendros tautos gerovės (inter alia 2015 m. sausio 15 d., 2015 m. kovo 5 d. nutarimai). Taigi įstatymais nustatomi ūkinės veiklos apribojimai turi atitikti Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalyje nustatytą konstitucinį imperatyvą, jog valstybė reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei.

Atliekų tvarkymo teisinio reguliavimo aspekte itin svarbus visuomenės sveikatos užtikrinimo aspektas. Konstitucinio Teismo doktrinoje ne kartą pažymėta, jog žmogaus ir visuomenės sveikata yra viena svarbiausių visuomenės vertybių (Konstitucinio Teismo 2002 m. liepos 11 d., 2005 m. rugsėjo 29 d., 2009 m. rugsėjo 2 d. nutarimai), o rūpinimasis žmonių sveikata - tai valstybės funkcija (Konstitucinio Teismo 2002 m. sausio 14 d., 2004 m. sausio 26 d., 2005 m. rugsėjo 29 d., 2009 m. rugsėjo 2 d., 2011 m. birželio 21 d. nutarimai). Tačiau neįgyvendinus modernių atliekų deginimo jėgainių projektų, visapusiškai užtikrinti visuomenės sveikatą šiandien sudėtinga, nes Lietuvoje kaip pagrindinis atliekų tvarkymo būdas ir toliau išlieka jų šalinimas sąvartynuose.

Atliekų šalinimas sąvartynuose yra pats taršiausias atliekų tvarkymo būdas, kuris yra žalingas kiekvieno gyventojo sveikatai, daro neigiamą poveikį gruntiniams vandenims, dirvožemiui, teršia orą. Pažymėtina, kad šiuo metu Lietuvoje galioja europinius standartus atitinkantys atliekų prevencijos ir tvarkymo prioritetai (atliekų hierarchijos principai), vienas kurių - atliekų panaudojimas energijos gamybai.

Ginčijamu teisiniu reguliavimu siekiama sustabdyti vykdomus atliekų deginimo įrenginių projektus, kurių neįgyvendinus atliekų šalinimas į sąvartynus nebus sumažintas. Vadinasi, Lietuvoje ir toliau nepateisinamai didelė dalis atliekų bus šalinama sąvartynuose, t. y. visuomenės sveikatai labiausiai kenkiančiu būdu(2).

Pažymėtina ir tai, kad į Vilniaus ir Kauno kogeneracinių jėgainių projektus jau padarytos didelės finansinės investicijos. Sustabdžius šiuo metu vykdomus atliekų deginimo įrenginių projektus, valstybė patirtų ne tik šimtamilijoninių finansinių nuostolių, tai turėtų neigiamos įtakos siekiant pritraukti investicijas ateityje, kiltų teisminių ginčų rizika. Tokiu būdu būtų pakenkta ir šalies įvaizdžiui planuojant ir įgyvendinant kitus šalies ūkio raidai svarbius projektus. Sustabdžius minėtų kogeneracinių jėgainių projektų vykdymą, didžiulių nuostolių patirtų ir Lietuvos gyventojai - padidėtų šildymo kainos, dėl augančio atliekų šalinimo sąvartynuose kiekio didėtų aplinkos tarša. Dėl taršos, sąlygojamos augančių sąvartynų, daugiau nei dešimt kartų planuojama didinti sąvartyno mokestį (2016 m. šis mokestis siekė 3 eurus už toną, 2021 m. - gali siekti 50 eurų už toną), kuris bus įskaičiuojamas į gyventojų mokamus mokesčius, atliekas pašalinant sąvartynuose. Ir priešingai, sėkmingas minėtų projektų įgyvendinimas sudarytų sąlygas ženkliai sumažinti gyventojams ir pramonei atliekų tvarkymo išlaidas (lyginant su jų šalinimu sąvartyne) ir šildymo sąskaitas.

Pažymėtina, kad Vyriausybei pavesta priimti sprendimus dėl iki šio įstatymo įsigaliojimo pradėtų atliekų deginimo įrenginių projektų tolesnio įgyvendinimo remiantis deklaratyviu ir neapibrėžtu kriterijumi - atsižvelgiant į visuomenės sveikatos interesus. Nors būtent projektų sustabdymas turės neigimą įtaką ne tik viešiesiems finansams, valstybės reputacijai, bet ir tiems patiems visuomenės sveikatos interesams. Taigi toks teisinis reguliavimas prieštarauja Konstitucijos 46 straipsnio 2 ir 3 dalims, konstituciniam teisinės valstybės principui (proporcingumo principo pažeidimas).

4. Konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja inter alia įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams: teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų; įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti aiškus, suprantamas, neprieštaringas, teisės aktų formuluotės turi būti tikslios, turi būti užtikrinami teisės sistemos nuoseklumas ir vidinė darna; kad teisinių santykių subjektai galėtų savo elgesį orientuoti pagal teisės reikalavimus, teisinis reguliavimas turi būti santykinai stabilus; teisės aktais negalima reikalauti neįmanomų dalykų (lex non cogit ad impossibilia); teisės aktų galia yra nukreipta į ateitį, įstatymų ir kitų teisės aktų galiojimas atgal neleidžiamas (lex retro non agit), nebent teisės aktu būtų sušvelninama teisinių santykių subjekto padėtis ir kartu nebūtų pakenkiama kitiems teisinių santykių subjektams (lex benignior retro agit), ir kt. (2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas).

Paminėtina, kad iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančių teisinio reguliavimo aiškumo ir apibrėžtumo imperatyvų privalu laikytis ir nustatant įstatymo įsigaliojimo ir įgyvendinimo tvarką (2016 m. gruodžio 7 d. nutarimas).

Neatsiejami teisinės valstybės principo elementai yra teisėtų lūkesčių apsauga, teisinis tikrumas ir teisinis saugumas; iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančių teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinio tikrumo, teisinio saugumo principų paskirtis - užtikrinti asmens pasitikėjimą valstybe ir teise; šie principai suponuoja valstybės pareigą užtikrinti teisinio reguliavimo tikrumą ir stabilumą; asmenys turi teisę pagrįstai tikėtis, kad jų pagal galiojančius teisės aktus įgytos teisės nustatytą laiką bus išlaikytos ir įgyvendinamos (2013 m. vasario 15 d. nutarimas).

Šiame kontekste pažymėtina, kad pagal Konstitucijos 70 straipsnio 1 dalį Seimo priimti įstatymai įsigalioja po to, kai juos pasirašo ir oficialiai paskelbia Lietuvos Respublikos Prezidentas, jeigu pačiais įstatymais nenustatoma vėlesnė įsigaliojimo diena.

Konstitucinis Teismas savo nutarimuose taip pat ne kartą yra nurodęs, kad teisės aktai netaikomi tiems įvykusiems teisiniams faktams ir teisiniams padariniams, kurie atsirado iki naujai priimto teisės akto įsigaliojimo (Konstitucinio Teismo 1994 m. kovo 16 d., 1994 m. balandžio 21 d., 1994 m. liepos 15 d., 1994 m. gruodžio 1 d., 1998 m. kovo 25 d. nutarimai), todėl toks teisinis reguliavimas prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui.

Ginčijamu teisiniu reguliavimu nurodytų reikalavimų nepaisoma. Įstatymo 3 straipsnio 3 dalimi Vyriausybei pavedama priimti sprendimą dėl iki įstatymo įsigaliojimo jau pradėtų atliekų deginimo įrenginių projektų tolesnio įgyvendinimo, t. y. įstatymu Vyriausybei suteikiami įgaliojimai taikyti įstatymą atgal, vadovaujantis neapibrėžtu kriterijumi (atsižvelgiant į visuomenės sveikatos interesus). Nustačius tokį teisinį reguliavimą pažeisti konstituciniai teisinio tikrumo, teisinio saugumo, teisėtų lūkesčių apsaugos principai, taigi ir konstitucinis teisinės valstybės principas.

Vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos Konstitucijos 105 ir 106 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 63, 64 ir 65 straipsniais,

prašome ištirti:

- ar Seimo 2018 m. spalio 25 d. priimtas Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymas Nr. VIII-787 2 ir 4 straipsnių pakeitimo įstatymo Nr. XIII-1571 2 straipsnis ta apimtimi, kuria nustatomas naujas draudimas statyti Vyriausybės pripažintus atliekų tvarkymo valstybinės reikšmės objektus, kuriuose kaip kuras energijai gaminti gali būti naudojamos ar planuojamos naudoti po rūšiavimo likusios ir perdirbti netinkamos energinę vertę turinčios komunalinės atliekos, arčiau kaip 20 kilometrų atstumu nuo gyvenamosios teritorijos, neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnio 3 daliai; taip pat ar šio Įstatymo 3 straipsnio 3 dalies nuostata neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnio 1-3 dalims, konstituciniam teisinės valstybės principui.

(1) Lietuvos Respublikos Seimo 2018 m. birželio 21 d. nutarimu Nr. XIII-1288 patvirtintos Nacionalinės energetinės nepriklausomybės strategijos 45 punkte nustatyta, kad iki 2020 metų yra planuojama pastatyti biokurą ir komunalines atliekas deginančią Vilniaus kogeneracinę elektrinę bei atliekas deginančią Kauno kogeneracinę elektrinę.

(2) Remiantis Europos Komisijos atliktų tyrimų duomenimis, atliekų panaudojimas energijos gamybai vietoj jų šalinimo sąvartynuose daugiau nei tris kartus sumažintų bendrąsias anglies dioksido emisijas.

PRIDEDAMA:

1. Kreipimosi į Konstitucinį Teismą kopija, 7 lapai, 9 egz.

2. Seimo 2018 m. spalio 25 d. priimto Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo Nr. VIII-787 2 ir 4 straipsnių pakeitimo įstatymo Nr. XIII-1571 nuorašas, 1 lapas, 9 egz.

Seimo nariai:

1. Mykolas Majauskas

2. Dainius Kreivys

3. Andrius Kubilius

4. Radvilė Morkūnaitė-Mikulėnienė

5. Laurynas Kasčiūnas

6. Gabrielius Landsbergis

7. Monika Navickienė

8. Andrius Kupčinskas

9. Edmundas Pupinis

10. Ingrida Šimonytė

11. Algirdas Butkevičius

12. Simonas Gentvilas

13. Rasa Juknevičienė

14. Jurgis Razma

15. Stasys Šedbaras

16. Gintaras Vaičekauskas

17. Arvydas Anušauskas

18. Audronius Ažubalis

19. Vytautas Kernagis

20. Emanuelis Zingeris

21. Julius Sabatauskas

22. Irena Haase

23. Andrius Navickas

24. Vytautas Juozapaitis

25. Sergejus Jovaiša

26. Irena Degutienė

27. Agnė Bilotaitė

28. Antanas Matulas

29. Kęstutis Masiulis

30. Mantas Adomėnas

31. Žygimantas Pavilionis

Trisdešimt vieno Seimo nario parašus tvirtinu:

Lietuvos Respublikos Seimo Pirmininkas

Viktoras Pranckietis

2018-11-06