Prašymo Nr. 1B-18/2019

LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCINIAM TEISMUI

Gedimino per. 36, 01104 Vilnius

Pareiškėjas

Seimo narių grupė

Gedimino pr. 53, LT-01109 Vilnius

EI. p. priim@lrs.lt

Tel: (8 5) 239 6060

Pareiškėjų atstovas

Andrius Kupčinskas, Seimo narys

Gedimino pr. 53, LT-01109 Vilnius

El. p. andrius.kupcinskas@lrs.lt

Tel. (8 5) 239 6624, 8698 42 690

Ginčijamus aktus priėmusi valstybės institucija

Lietuvos Respublikos Seimas

Gedimino pr. 53, LT-01109 Vilnius

Ginčijamas teisės aktas

Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau - Įstatymas, redakcija nuo 2015-06-18) 3 straipsnio 3 dalies 1 punktas tiek, kiek jame nustatyta, kad savivaldybės tarybai vadovauja vienmandatinėje rinkimų apygardoje tiesiogiai išrinktas savivaldybės tarybos narys - savivaldybės meras ir kad meras yra savivaldybės vadovas, vykdantis šiame ir kituose įstatymuose nustatytus įgaliojimus;

Įstatymo 5 straipsnio 2 dalis tiek, kiek ji numato tris savarankiškas savivaldos institucijas (viešojo administravimo funkcijas įstatymų nustatyta tvarka atlieka savivaldybės taryba, meras, savivaldybės vykdomoji institucija);

Įstatymo 19 straipsnio 1 dalis tiek, kiek joje nustatyta, kad meras renkamas tiesiogiai savivaldybės tarybos įgaliojimų laikui;

Įstatymo 20 straipsnio 2 dalis ta apimtimi, kuria merui suteikti įgaliojimai peržengia savivaldos atstovaujamosios institucijos kompetencijos ribas;

Nr. I-533, priimtas 1994 m. liepos 7 d., paskelbtas: Žin. 1994, Nr. 55-1049, i. k. 0941010ISTA000I- 533, Nauja įstatymo redakcija nuo 2008-10-01: Nr. X-1722, 2008-09-15, Žin., 2008, Nr. 113-4290 (2008-10-01), atitaisymas skelbtas: Žin., 2011, Nr. 45

Skundžiama Įstatymo redakcija (įsigaliojo 2015-06-18) priimta 2014 m. birželio 26 d. Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 3, 5, 10, 11, 13, 14, 16, 17, 19, 20, 22, 25, 27, 29, 40, 42, 45, 46 straipsnių pakeitimo ir įstatymo papildymo 25(1) straipsniu įstatymu Nr. XII-967; užregistruotas TAR 2014-07-11, identifikacinis kodas 2014-10138;

PRAŠYMAS

DĖL VIETOS SAVIVALDOS ĮSTATYMO ATITIKTIES

LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCIJAI

2019 09 26

Nr. S-2019-5614

Vilnius

Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio pirmojoje ir ketvirtojoje dalyse įtvirtinta, kad savivaldos teisė laiduojama įstatymo numatytiems valstybės teritorijos administraciniams vienetams. Ji įgyvendinama per atitinkamas savivaldybių tarybas. Lietuvos Respublikos įstatymams, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimams tiesiogiai įgyvendinti savivaldybės taryba sudaro jai atskaitingus vykdomuosius organus.

Iš šių normų darytina vienareikšmė išvada, kad Konstitucija numato vienpakopę dviejų institucijų savivaldos sistemą, kurioje atstovaujamoji institucija įvardijama savivaldybės taryba, o vykdomoji institucija Konstitucijoje tiesiogiai neįvardijama. Tai Konstitucijos 119 straipsnio trečiojoje dalyje paliekama įstatymui: savivaldos institucijų organizavimo ir veiklos tvarką nustato įstatymas.

2014 m. birželio 26 d. buvo priimtas Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo Nr. I-533 3, 5, 10, 11, 13, 14, 16, 17, 19, 20, 22, 25, 27, 29, 40, 42, 45, 46 straipsnių pakeitimo ir įstatymo papildymo 25(1) straipsniu įstatymas Nr. XII-967. Šiame įstatyme tiesiogiai išrinkto mero kompetencija, siekiant sustiprinti jo statusą, buvo papildyta įgaliojimais, kurie iki šio įstatymo įsigaliojimo buvo priskiriami paprastajai savivaldybės tarybos kompetencijai (7 straipsniu keičiamo įstatymo 16 straipsnio ir 10 straipsniu keičiamo įstatymo 20 straipsnio nuostatos). Šiuos įgaliojimus savivaldybės taryba galėjo vykdyti pati arba turėjo teisę perduoti juos vykdyti savivaldybės administracijos direktoriui ar jo pavaduotojui.

Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio „Pagrindinės šio įstatymo sąvokos“ 3 dalyje nustatyta, kad „Savivaldybės institucijos - už savivaldos teisės įgyvendinimą savivaldybės bendruomenės interesais atsakingos institucijos:

1) savivaldybės atstovaujamoji institucija - savivaldybės taryba, turinti vietos valdžios ir viešojo administravimo teises ir pareigas, kuriai vadovauja Lietuvos Respublikos savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo <...> nustatyta tvarka vienmandatėje rinkimų apygardoje tiesiogiai išrinktas savivaldybės tarybos narys - savivaldybės meras (toliau - meras). Meras yra savivaldybės vadovas, vykdantis šiame ir kituose įstatymuose nustatytus įgaliojimus;

2) savivaldybės vykdomoji institucija (vykdomosios institucijos) - savivaldybės administracijos direktorius, savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas (pavaduotojai) (kai ši (šios) pareigybė (pareigybės) steigiama (steigiamos) ir kai šiai (šioms) pareigybei (pareigybėms) suteikiami vykdomosios institucijos įgaliojimai), turintys viešojo administravimo teises ir pareigas“.

Taigi, šio straipsnio 3 dalies 1 punkte kalbama apie savivaldybės atstovaujamąją instituciją, tačiau išsamiau paanalizavus šios normos struktūrą, kyla pagrįsta abejonė, ar joje kalbama apie vieną instituciją, ar apie dvi.

Apibrėžiant savivaldybės atstovaujamąją instituciją (savivaldybės tarybą) įtvirtinami skirtingi tos pačios institucijos atstovų rinkimų būdai: vienas iš tarybos narių - meras yra renkamas tiesiogiai vienmandatėje rinkimų apygardoje, tuo tarpu kiti tarybos nariai renkami pagal proporcinę rinkimų sistemą daugiamandatėse rinkimų apygardose.

Tiesiogiai išrinktas meras pagal rinkimų principą yra atskaitingas jį išrinkusiems rinkėjams. Jo rinkimo būdas ir atskaitingumas gyventojams jam suteikia skirtingą statusą ir skirtingą „svorį“ savivaldybės taryboje, lyginant su kitais tarybos nariais, kurie yra išrinkti pagal proporcinę rinkimų sistemą.

Konstitucinis Teismas 2002 m. gruodžio 24 d. nutarime(1) konstatavo, kad „ <...> savivaldybių tarybos, įgyvendinančios Konstitucijos laiduojamą savivaldos teisę, gali sudaryti ir kitas valdingus įgalinimus turinčias savivaldybės institucijas, taip pat kitas savivaldybės įstaigas <...>“. Tad „savivaldybės institucijomis“ laikytinos ir savivaldybių tarybos, ir joms atskaitingi vykdomieji organai, ir kitos institucijos, kurias sudaro savivaldybių tarybos.

Iš šio Konstitucinio Teismo išaiškinimo darytina išvada, kad niekas kitas kaip tik savivaldybių tarybos gali sudaryti kitas savivaldybės institucijas. Kyla pagrįsta abejonė, ar, nepakeitus Konstitucijos, gali savivaldos sistemoje atsirasti dar viena pakankamai savarankiška institucija (tiesiogiai renkamas meras), kurios sudaryme (išrinkime) savivaldybės taryba nedalyvauja.

Jau pačiame Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkte tiesiogiai išrinkto mero teisinė padėtis nusakoma prieštaringai: pradžioje jis įvardijamas kaip savivaldybės tarybai vadovaujantis vienmandatėje rinkimų apygardoje tiesiogiai išrinktas savivaldybės tarybos narys, o toliau toje pačioje normoje jis apibrėžiamas kaip visos savivaldybės vadovas, vykdantis šiame ir kituose įstatymuose nustatytus įgaliojimus.

Kita vertus, tiesiogiai išrinkto mero kompetencija, įtvirtinta Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnyje, akivaizdžiai rodo tiesiogiai išrinkto mero ypatingą padėtį, išskiriantį jį iš kitų tarybos narių. Netgi Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio „Savivaldybių funkcijos“ 2 dalyje inter alia pasakyta, kad „viešojo administravimo funkcijas įstatymų nustatyta tvarka atlieka savivaldybės taryba, meras, savivaldybės vykdomoji institucija (vykdomosios institucijos), kiti savivaldybės įstaigų ir tarnybų vadovai, valstybės tarnautojai, kuriems teisės aktai ar savivaldybės tarybos sprendimai suteikia viešojo administravimo teises savivaldybės teritorijoje“.

Taigi, sistemiškai analizuojant Konstitucijos 119 straipsnį ir vertinant ne kiekvieną jo dalį atskirai, o visą straipsnį kaip vientisą normų sistemą, darytina išvada, kad savivaldos teisė įgyvendinama per atitinkamas savivaldybių tarybas. Vietos gyventojų savivaldą simbolizuoja savivaldybių tarybą sudarantys tarybos nariai. Konstitucijoje neišskiriamas joks vienasmenis subjektas, kuris galėtų būti inkorporuotas į atstovaujamosios institucijos sudėtį. Konstitucijoje pateikiamas atstovaujamosios institucijos pavadinimas (savivaldybės taryba) ir jos išskirtinė padėtis bei kompetencija jai atskaitingų vykdomųjų organų atžvilgiu. Konstitucija nediferencijuoja tarybos narių, o atvirkščiai, - įtvirtina visiems vienodą teisinį reguliavimą.

Atkreiptinas dėmesys į tai, kad šiuo metu tiesiogiai išrinktas meras pagal Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punktą yra atstovaujamosios institucijos dalis, tačiau, analizuojant jam suteiktų įgaliojimų pobūdį bei esmę, darytina išvada, kad jis turi ir vykdomosios institucijos bruožų. Svarstytina, ar įgaliojimai, kurie galėjo būti pavedami vykdyti vykdomajai institucijai, Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje gali būti priskiriami vienasmeniškai vykdyti atstovaujamosios institucijos atstovui (merui). Abejotina, ar Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies kai kurie punktai nesuponuoja mero prilyginimo atskirai vienasmenei institucijai su vykdomosios institucijos elementais ir ar tai atitinka Konstitucijos 119 straipsnyje nustatyta vietos savivaldos institucijų sistemą.

Tame pačiame Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d. nutarime „Dėl savivaldos atstovaujamųjų ir vykdomųjų institucijų kompetencijos“ labai aiškiai konstatuota, kad Konstitucijoje yra įtvirtinti vykdomųjų organų atskaitingumo atstovybei, savivaldybių tarybų viršenybės joms atskaitingų vykdomųjų organų atžvilgiu principai. Savivaldybių tarybos turi įgaliojimus kontroliuoti jų sudaromus ir joms atskaitingus vykdomuosius organus. Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad pagal Konstituciją savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai negali būti sudaromi iš juos sudarančių savivaldybių tarybų narių.

Taigi, kyla pagrįstų abejonių, ar mero ir savivaldybės tarybos narių skirtingas rinkimo būdas ir iš to sekantis skirtingas jų atskaitingumas rinkėjams, taip pat išskirtinė ir labai plati tiesiogiai išrinkto mero kompetencija, tam tikra dalimi įsibraunanti į savivaldos vykdomosios institucijos kompetenciją, neprieštarauja Konstitucijos 119 straipsniui.

Vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos Konstitucijos 105 ir 106 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 63, 64 ir 65 straipsniais, prašome ištirti:

ar Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punktas tiek, kiek jame nustatyta, kad savivaldybės tarybai vadovauja vienmandatėje rinkimų apygardoje tiesiogiai išrinktas savivaldybės tarybos narys - savivaldybės meras ir kad meras yra savivaldybės vadovas, vykdantis šiame ir kituose įstatymuose nustatytus įgaliojimus, Vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 2 dalis tiek, kiek ji numato tris savarankiškas savivaldos institucijas (viešojo administravimo funkcijas įstatymų nustatyta tvarka atlieka savivaldybės taryba, meras, savivaldybės vykdomoji institucija), Vietos savivaldos įstatymo įstatymo 19 straipsnio 1 dalis tiek, kiek joje nustatyta, kad meras renkamas tiesiogiai savivaldybės tarybos įgaliojimų laikui, Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalis ta apimtimi, kuria merui suteikti įgaliojimai peržengia savivaldos atstovaujamosios institucijos kompetencijos ribas, neprieštarauja Konstitucijos 119 straipsniui

(1) Konstitucinio teismo 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas „Dėl savivaldos atstovaujamųjų ir vykdomųjų institucijų kompetencijos“, https://www.lrkt.lt/lt/teismo-aktai/paieska/135/ta313/content.

PRIDEDAMA:

1) Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymas (redakcija nuo 2015-16-18), 1 egz.

Seimo nariai:

1. Andrius Kupčinskas

2. Stasys Šedbaras

3. Algis Strelčiūnas

4. Ingrida Šimonytė

5. Mykolas Majauskas

6. Edmundas Pupinis

7. Vytautas Juozapaitis

8. Eugenijus Gentvilas

9. Bronislovas Matelis

10. Algirdas Sysas

11. Julius Sabatauskas

12. Sergejus Jovaiša

13. Viktorija Čmilytė-Nielsen

14. Gintaras Vaičekauskas

15. Virgilijus Alekna

16. Dainius Kreivys

17. Irena Haase

18. Vytautas Kernagis

19. Raimundas Martinėlis

20. Mantas Adomėnas

21. Audronius Ažubalis

22. Gintarė Skaistė

23. Kęstutis Masiulis

24. Povilas Urbšys

25. Vytautas Bakas

26. Gintaras Steponavičius

27. Valerijus Simulik

28. Algirdas Butkevičius

29. Algimantas Salamakinas

30. Dovilė Šakalienė

31. Andrius Mazuronis

32. Andrius Navickas

33. Juozas Baublys

34. Juozas Imbrasas

35. Valentinas Bukauskas

36. Jonas Varkalys

37. Emanuelis Zingeris

38. Kęstutis Bartkevičius

39. Algimantas Dumbrava

40. Mindaugas Puidokas

41. Rimas Andrikis

42. Kazys Starkevičius

43. Petras Čimbaras

44. Remigijus Žemaitaitis

45. Jurgis Razma

46. Irena Degutienė

Tvirtinu Seimo narių parašus:

a) tvirtinamų parašų skaičius: keturiasdešimt šeši (46)

b) parašų tvirtinimo data 2019-09-27

Lietuvos Respublikos Seimo Pirmininkas Viktoras Pranckietis