Prašymo Nr. 1B-10/2019

Lietuvos Respublikos Vyriausybė

nutarimas

DĖL kreipimosi į Lietuvos Respublikos konstitucinį teismą

2019 m. gegužės 29 d. Nr. 520

Vilnius

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos Konstitucijos 105 straipsnio 1 dalimi, 106 straipsnio 1 dalimi ir Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 65 straipsnio 1 punktu, Lietuvos Respublikos Vyriausybė nutaria:

Prašyti Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą ištirti, ar Lietuvos Respublikos kelių priežiūros ir plėtros programos finansavimo įstatymo 3 straipsnis, 4 straipsnio 1 dalis, 9 straipsnis ir 10 straipsnio 2 dalis, Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos rėmimo programos įstatymo 3 ir 4 straipsniai, Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 34 straipsnio 2, 3 ir 4 dalys, Lietuvos Respublikos mokesčio už aplinkos teršimą įstatymo 10 straipsnio 1 dalis, Lietuvos Respublikos klimato kaitos valdymo finansinių instrumentų įstatymo 10 straipsnio 2 ir 3 dalys ir 4 dalies 3 punktas, Lietuvos Respublikos miškų įstatymo 7 straipsnio 2 dalis, Lietuvos Respublikos kultūros rėmimo fondo įstatymo 3 straipsnis, 4 straipsnio 1 dalis ir 5 straipsnio 1 dalis, Lietuvos Respublikos sporto įstatymo 16 straipsnio 2 dalis, 17 straipsnio 2 ir 3 dalys, Lietuvos Respublikos nacionalinio radijo ir televizijos įstatymo 15 straipsnio 5 dalis (toliau - specialieji įstatymai) atitinka Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalį, 67 straipsnio 14 punkto nuostatą, kad Lietuvos Respublikos Seimas tvirtina valstybės biudžetą, 94 straipsnio 4 punkto nuostatą, kad Vyriausybė rengia valstybės biudžeto projektą, 129 straipsnį, 130 straipsnio nuostatą, kad valstybės biudžeto projektą sudaro Vyriausybė, 131 straipsnį ir konstitucinį teisinės valstybės principą, atsižvelgiant į šiuos teisinius argumentus:

1. Pagal Konstitucijos 131 straipsnio 2 dalį, svarstydamas valstybės biudžeto projektą, Seimas gali didinti išlaidas tik nurodydamas šių išlaidų finansavimo šaltinius. Negalima mažinti įstatymų numatytų išlaidų, kol tie įstatymai nepakeisti.

Konstitucinio Teismo 2002 m. sausio 14 d. nutarime „Dėl Lietuvos Respublikos 2001 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo (2000 m. gruodžio 19 d. redakcija), Lietuvos Respublikos savivaldybių biudžetų pajamų dydį ir išlyginimą lemiančių rodiklių tvirtinimo 2001, 2002 ir 2003 metams įstatymo ir Lietuvos Respublikos žemės ūkio ekonominių santykių valstybinio reguliavimo įstatymo 16 straipsnio atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai“ (toliau - Konstitucinio Teismo 2002 m. sausio 14 d. nutarimas) ir Konstitucinio Teismo 2002 m. liepos 11 d. nutarime „Dėl Lietuvos Respublikos sveikatos sistemos įstatymo 39 straipsnio, Lietuvos Respublikos mokslo ir švietimo ilgalaikio finansavimo įstatymo 1, 2 ir 3 straipsnių, Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo 18 straipsnio 2 dalies ir Lietuvos Respublikos Seimo statuto 172 straipsnio 1 dalies atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai“ (toliau - Konstitucinio Teismo 2002 m. liepos 11 d. nutarimas) konstatuota, kad Konstitucijos 131 straipsnio 2 dalyje nurodytais įstatymais, numatančiais tam tikras išlaidas, negalima nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuriuo būtų paneigiama Vyriausybės konstitucinė teisė ir pareiga sudaryti valstybės biudžetą biudžetiniams metams ir Seimo konstitucinė teisė ir pareiga tvirtinti valstybės biudžetą biudžetiniams metams atsižvelgiant į esamą socialinę ir ekonominę padėtį, į visuomenės ir valstybės poreikius bei galimybes, į turimus ir numatomus gauti finansinius išteklius, valstybės įsipareigojimus, kitus svarbius veiksnius. Biudžetiniams metams planuojamos valstybės pajamos ir išlaidos gali būti numatytos tik įstatymu patvirtintame valstybės biudžete. Jeigu kurie nors įstatymai numato tam tikras išlaidas, Vyriausybė, rengdama (sudarydama) valstybės biudžeto projektą, turi šiais įstatymais vadovautis ir juos vykdyti. Pagal Konstituciją Vyriausybė turi pareigą pateikti Seimui tokį valstybės biudžeto projektą, kuriame būtų paisoma tokių įstatymų nuostatų dėl valstybės išlaidų. Konstitucijos 131 straipsnio 2 dalyje nurodyti įstatymai, numatantys tam tikras išlaidas, nėra įstatymai, atstojantys ar pakeičiantys valstybės biudžeto įstatymą. Tai įstatymai, leidžiantys užtikrinti valstybės biudžeto santykių įvairiais biudžetiniais metais perimamumą ir finansavimo tęstinumą, kai kryptingam tam tikrų (ypatingų, ilgalaikių, strateginių) visuomenės ir valstybės uždavinių sprendimui lėšų reikia daugiau, negu galima skirti per vienus biudžetinius metus. Konstitucijos 131 straipsnio 2 dalyje nurodyti tam tikras išlaidas numatantys įstatymai yra ne taisyklė, bet išimtis. Tam tikras išlaidas numatančiais kitais, ne valstybės biudžeto, įstatymais negalima reguliuoti santykių, kuriuos pagal Konstituciją galima reguliuoti tik valstybės biudžeto įstatymu. Šiuose įstatymuose išlaidas galima numatyti tik konkrečiai apibrėžtam, visuotinai svarbiam tikslui pasiekti per įstatymo nustatytą laiką ir tik tada, kai šių reikmių negalima patenkinti per vienus biudžetinius metus, tačiau juose negali būti numatomos išlaidos valstybės nuolatinėms funkcijoms vykdyti ar visuomenės kasdienėms reikmėms finansuoti.

Specialiuosiuose įstatymuose nustatoma, kokia valstybės biudžeto lėšų - valstybės biudžetą sudarančių tam tikrų mokesčių ar kitų privalomų mokėjimų - dalis kasmet turi būti skiriama atskiroms valstybės finansuojamoms sritims, kokie yra specialiuosiuose įstatymuose numatytų atskirų sričių fondų ir programų kasmečio finansavimo šaltiniai ir išlaidos. Specialiuosiuose įstatymuose neapibrėžti tikslai, kurie per šiuose įstatymuose nustatytą laiką turėtų būti pasiekti skiriant šiuose įstatymuose nurodytas lėšas. Specialiuosiuose įstatymuose įtvirtintos nuostatos vertintinos kaip nustatančios išlaidas valstybės nuolatinėms funkcijoms vykdyti ar visuomenės kasdienėms reikmėms finansuoti, todėl šiais įstatymais reguliuojami santykiai vertintini kaip tie, kuriuos pagal konstitucinę valstybės biudžeto sampratą galima reguliuoti tik valstybės biudžeto įstatyme. Atsižvelgiant į tai, specialiuosiuose įstatymuose nustatytas reguliavimas galėtų būti vertintinas kaip galintis neatitikti Konstitucijos 131 straipsnio 2 dalies ir joje nurodytų įstatymų, numatančių tam tikras išlaidas, kurių negalima mažinti, kol tie įstatymai nepakeisti, konstitucinės sampratos.

2. Konstitucinio Teismo 2002 m. sausio 14 d. nutarime konstatuota, jog visuotinai pripažįstama, kad valstybės biudžetas yra valstybės pajamų ir išlaidų planas tam tikram laikotarpiui, t. y. valstybės finansinis planas, kuriuo perskirstomos viešosios lėšos. Iš Konstitucijos 129 straipsnio nuostatos, kad biudžetiniai metai prasideda sausio 1 dieną ir baigiasi gruodžio 31 dieną, išplaukia, kad įstatymuose, numatančiuose tam tikras išlaidas, negalima nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuriuo būtų paneigiama Vyriausybės konstitucinė teisė ir pareiga sudaryti valstybės biudžetą biudžetiniams metams ir Seimo konstitucinė teisė ir pareiga tvirtinti valstybės biudžetą būtent biudžetiniams metams. Tokie įstatymai valstybės biudžeto įstatymo negali pakeisti. Priešingu atveju būtų iškreipiama konstitucinė valstybės biudžeto samprata: konstitucinis biudžetinių metų institutas netektų prasmės, būtų paneigiama Vyriausybės konstitucinė teisė ir pareiga valstybės biudžeto projektą rengti ir Seimo konstitucinė teisė ir pareiga valstybės biudžetą tvirtinti biudžetiniams metams, atsižvelgiant į esamą socialinę ir ekonominę padėtį, visuomenės ir valstybės poreikius bei galimybes, turimus arba galimus gauti finansinius išteklius bei valstybės įsipareigojimus, kitus svarbius veiksnius. Taip būtų sudaromos prielaidos pažeisti ir konstitucinį socialinio teisingumo bei socialinės darnos imperatyvą.

Specialiuosiuose įstatymuose nustatant, kad kiekvienais metais tam tikrai programai ar fondui turi būti skiriama ne mažesnė kaip tam tikra valstybės biudžeto lėšų dalis, taip pat nustatant, kokie kasmet į valstybės biudžetą surenkami mokesčiai ir kiti privalomi mokėjimai naudojami šiems iš anksto nustatytiems fondams ar programoms įgyvendinti, gali būti sudaromos prielaidos paneigti konstitucinę biudžetinių metų sampratą, Konstitucijos 129 straipsnyje įtvirtintą biudžetinių metų trukmę.

3. Konstitucinio Teismo 2002 m. sausio 14 d. nutarime ir Konstitucinio Teismo 2002 m. liepos 11 d. nutarime konstatuota: Konstitucijos 94 straipsnio 4 punkto nuostata, kad įgaliojimus rengti valstybės biudžeto projektą turi Vyriausybė, reiškia, jog Vyriausybė - ir tik ji - turi įgaliojimus valstybės biudžeto projekte numatyti, kiek lėšų ir iš kokių pajamų šaltinių turėtų būti gauta, kiek lėšų ir kokiems tikslams turėtų būti skirta, ir kita. Valstybės biudžeto projekte numatydama valstybės išlaidas, Vyriausybė saistoma atviros, teisingos, darnios pilietinės visuomenės imperatyvo, konstitucinio valdžių padalijimo principo, kitų Konstitucijos normų ir principų. Pažymėtina, kad konstitucinis atviros, teisingos, darnios pilietinės visuomenės imperatyvas, būtinumas užtikrinti konstitucines asmens teises ir laisves bei apsaugoti kitas Konstitucijoje įtvirtintas vertybes suponuoja Vyriausybės pareigą rengiant valstybės biudžeto projektą atsižvelgti į Konstitucijoje įtvirtintas valstybės funkcijas, į esamą ekonominę ir socialinę padėtį, į visuomenės ir valstybės poreikius bei galimybes, į turimus ir numatomus gauti finansinius išteklius bei valstybės įsipareigojimus, kitus svarbius veiksnius.

Konstitucijos 67 straipsnio 14 punkte ir 131 straipsnio 1 dalyje nustatyta, koks subjektas turi įgaliojimus tvirtinti valstybės biudžeto projektą: pagal Konstituciją šiuos įgaliojimus turi tik Seimas. Konstitucinio Teismo 2002 m. liepos 11 d. nutarime konstatuota, kad pagal Konstituciją valstybės biudžeto projekto patvirtinimas (valstybės biudžeto įstatymo priėmimas) - tai galutinis biudžeto sudarymas. Seimo konstituciniai įgaliojimai tvirtinti valstybės biudžeto projektą apima ir Seimo įgaliojimus nustatyti valstybės biudžeto pajamų šaltinius, planuojamas valstybės biudžeto pajamas bei jų dydžius, valstybės biudžeto išlaidas, subjektus, kuriems skiriamos valstybės biudžeto lėšos, asignavimų dydžius ir kita. Svarstydamas ir tvirtindamas valstybės biudžetą Seimas taip pat saistomas konstitucinio atviros, teisingos, darnios pilietinės visuomenės imperatyvo, valdžių padalijimo principo, kitų Konstitucijos normų ir principų, o konstitucinis atviros, teisingos, darnios pilietinės visuomenės imperatyvas, būtinumas užtikrinti konstitucines asmens teises ir laisves ir apsaugoti kitas Konstitucijoje įtvirtintas vertybes suponuoja Seimo pareigą svarstant ir tvirtinant valstybės biudžetą atsižvelgti į Konstitucijoje įtvirtintas valstybės funkcijas, esamą ekonominę ir socialinę padėtį, visuomenės ir valstybės poreikius bei galimybes, turimus ir numatomus gauti finansinius išteklius bei valstybės įsipareigojimus, kitus svarbius veiksnius.

Be to, pažymėtina, kad Seimą saisto ne tik Konstitucija, bet ir jo paties priimti įstatymai. Konstitucinio Teismo 2002 m. liepos 11 d. nutarime konstatuota, kad pagal Konstituciją įstatymais gali būti nustatytas teisinis reguliavimas, apibrėžiantis Seimo įgaliojimų vykdymą ir taip apribojantis Seimą, tačiau Seimas nėra visiškai laisvas įstatymais nustatyti sau bet kokius apribojimus: įstatymais suvaržydamas save Seimas negali pažeisti Konstitucijos. Konstitucijos 131 straipsnio 2 dalies nuostata, kad negalima mažinti įstatymų numatytų išlaidų, kol tie įstatymai nepakeisti, reiškia, kad Seimas gali priimti įstatymus, numatančius tam tikras išlaidas, ir, kol tie įstatymai nepakeisti, suvaržyti save šiais įstatymais, kai svarsto ir tvirtina valstybės biudžeto projektą. Tačiau svarstydamas ir tvirtindamas valstybės biudžeto projektą Seimas gali suvaržyti save ne bet kokiais išlaidas numatančiais įstatymais, bet tik tokiais, kurie atitinka minėtų įstatymų konstitucinę sampratą.

Atsižvelgiant į Konstitucijos 67 straipsnio 14 punktą, 94 straipsnio 4 punktą, 130 straipsnį ir 131 straipsnio 1 dalį, specialiųjų įstatymų nuostatos, nustatančios išankstinį kasmetį tam tikrų sričių finansavimą valstybės biudžeto lėšomis, numatant tokio finansavimo dydį ir struktūrą - finansavimo šaltinius ir finansuotinas konkrečias išlaidas, draudžiančios specialiuosiuose įstatymuose įtvirtintų programų ir fondų lėšas naudoti kitoms valstybės reikmėms finansuoti, įtvirtina pareigą Vyriausybei rengiant metinį valstybės biudžeto projektą, o Seimui valstybės biudžetą tvirtinant, numatyti tokį išlaidų atskiroms sritims ir veikloms dydį, koks yra numatytas specialiuosiuose įstatymuose ar išplaukia iš jų. Todėl šios specialiųjų įstatymų nuostatos galėtų būti vertintinos kaip ribojančios konstitucinius Vyriausybės ir Seimo įgaliojimus rengti valstybės biudžetą ir jį tvirtinti, atsižvelgiant į esamą socialinę ir ekonominę situaciją, į visuomenės ir valstybės poreikius bei galimybes, į turimus ir numatomus gauti finansinius išteklius bei valstybės įsipareigojimus, kitus svarbius veiksnius.

4. Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad valdžios galias riboja Konstitucija. Konstitucinio Teismo 2002 m. liepos 11 d. nutarime konstatuota, kad šiame Konstitucijos straipsnyje, taip pat kituose straipsniuose, nustatančiuose valstybės valdžią vykdančių institucijų įgaliojimus, įtvirtintas valdžių padalijimo principas, kuris reiškia ir tai, kad, Konstitucijoje tiesiogiai nustačius konkrečios valstybės valdžios institucijos įgaliojimus, viena valstybės valdžios institucija negali iš kitos perimti tokių įgaliojimų ir kad tokie įgaliojimai negali būti pakeisti ar apriboti įstatymu. Konstatavus, kad įstatymai apriboja konkrečiai valstybės valdžios institucijai Konstitucijoje priskirtus įgaliojimus, kartu konstatuotina, kad taip pažeidžiamas Konstitucijos 5 straipsnis, taip pat konstitucinis valdžių padalijimo principas. Atsižvelgiant į tai, kad specialieji įstatymai galimai apriboja Vyriausybės įgaliojimus savarankiškai rengti kasmetį valstybės biudžetą, jie galėtų būti vertintini kaip galimai pažeidžiantys Konstitucijos 5 straipsnį, taip pat konstitucinį valdžių padalijimo principą.

Konstitucinis Teismas savo nutarimuose ne kartą konstatavo, jog teisinės valstybės principas, be kitų reikalavimų, suponuoja ir tai, kad Konstitucija turi aukščiausią teisinę galią ir įstatymai, Vyriausybės nutarimai bei kiti teisės aktai turi atitikti Konstituciją, kad valstybės valdžią vykdančios ir kitos valstybės institucijos turi veikti remdamosi teise ir paklusdamos teisei. Teisinės valstybės principas suponuoja ir tai, kad valstybės valdžią vykdančios institucijos negali viršyti Konstitucijoje joms nustatytų įgaliojimų, kad viena valstybės valdžios institucija negali įsiterpti į kitai valstybės valdžios institucijai Konstitucijoje nustatytus įgaliojimus. Iš Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalies nuostatų išplaukia ir tai, kad Seimas, kaip įstatymų ir kitų teisės aktų leidėjas, yra savarankiškas tiek, kiek jo galių neriboja Konstitucija. Konstatavus, kad įstatymuose, Vyriausybės nutarimuose ar kituose teisės aktuose nepaisoma minėtų reikalavimų, kartu konstatuotina, kad gali būti pažeidžiamas konstitucinis teisinės valstybės principas (Konstitucinio Teismo 2002 m. sausio 14 d. nutarimas, Konstitucinio Teismo 2002 m. liepos 11 d. nutarimas, Konstitucinio Teismo 2012 m. liepos 3 d. nutarimas „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo pakeitimo įstatymo įgyvendinimo įstatymo 4 straipsnio 5 dalies atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai“, Konstitucinio Teismo 2001 m. liepos 12 d. nutarimas „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės politikų, teisėjų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymo 4 straipsnio 1 ir 2 dalių, 5 straipsnio 1 ir 3 dalių, 7 straipsnio 3 dalies 1 punkto, 4, 5 ir 6 dalių, šio įstatymo priedėlio II skirsnio, Lietuvos Respublikos 2000 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo 6 priedėlio, Lietuvos Respublikos 2000 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo pakeitimo įstatymo 9 straipsnio, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1991 m. lapkričio 29 d. nutarimo Nr. 499 „Dėl valstybinės valdžios, valstybės valdymo ir teisėsaugos organų vadovų bei kitų pareigūnų laikinos bandomosios darbo apmokėjimo tvarkos“, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1997 m. birželio 24 d. nutarimo Nr. 666 „Dėl Lietuvos Respublikos teismų teisėjų, prokuratūros sistemos ir Lietuvos Respublikos valstybės saugumo departamento pareigūnų bei kitų darbuotojų darbo apmokėjimo“, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. gruodžio 28 d. nutarimo Nr. 1494 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1997 m. birželio 30 d. nutarimo Nr. 689 „Dėl teisėtvarkos, teisėsaugos ir kontrolės institucijų vadovaujančiųjų pareigūnų ir valdininkų darbo apmokėjimo“ dalinio pakeitimo“ atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai“).

Ministras Pirmininkas Saulius Skvernelis

Finansų ministras Vilius Šapoka