Žiema
Titulinė skaidrė
Teismo sudėtis
Devizas
Vytis
En
En

Dėl valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pardavimo ir nuomos

Byla Nr. 17/95

 LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCINIS TEISMAS

 N U T A R I M A S

 Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1995 m. liepos 17 d. nutarimo Nr. 987 „Dėl valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pardavimo ir nuomos“ atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai, taip pat Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 97, 98, 99 straipsniams ir Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo 9 straipsnio 1 bei 3 punktams, 14 straipsnio pirmajai daliai ir 18 straipsniui

 Vilnius, 1996 m. spalio 22 d.

 

Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, susidedantis iš Konstitucinio Teismo teisėjų Egidijaus Jarašiūno, Kęstučio Lapinsko, Zigmo Levickio, Augustino Normanto, Vlado Pavilonio, Jono Prapiesčio, Prano Vytauto Rasimavičiaus, Teodoros Staugaitienės ir Juozo Žilio,

sekretoriaujant Daivai Pitrėnaitei,

dalyvaujant pareiškėjo – Lietuvos Respublikos Seimo narių grupės atstovui Seimo nariui Andriui Kubiliui,

suinteresuoto asmens – Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovams Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministerijos sekretoriui Juliui Jurginiui, Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministerijos Teisinės ekspertizės skyriaus vedėjui Miroslavui Gruodžiui, Statybos ir urbanistikos ministerijos Teritorijų planavimo departamento direktoriaus pavaduotojui Stanislovui Naujaliui,

remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102 straipsnio pirmąja dalimi ir Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1 straipsnio pirmąja dalimi, viešame Teismo posėdyje 1996 m. rugsėjo 26 d. išnagrinėjo bylą Nr. 17/95 pagal pareiškėjo – Lietuvos Respublikos Seimo narių grupės prašymą ištirti, ar Vyriausybės 1995 m. liepos 17 d. nutarimas Nr. 987 „Dėl valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pardavimo ir nuomos“ neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 128 straipsnio antrajai daliai, 119 ir 120 straipsniams, 77 straipsnio antrajai ir 46 straipsnio ketvirtajai dalims, taip pat Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 97, 98 ir 99 straipsniams, Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo 9 straipsnio 1 bei 3 punktams, 14 straipsnio pirmajai daliai ir 18 straipsniui.

Konstitucinis Teismas

nustatė:

Lietuvos Respublikos Vyriausybė 1995 m. liepos 17 d. priėmė nutarimą Nr. 987 „Dėl valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pardavimo ir nuomos“ (Žin., 1995, Nr. 60-1513; toliau Konstitucinio Teismo nutarime – ginčijamas nutarimas). Šio nutarimo pirmu punktu patvirtintos „Valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pardavimo ir nuomos tvarka“ (toliau – Pardavimo ir nuomos tvarka) ir „Valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pardavimo ir nuomos ne aukciono tvarka taisyklės“ (toliau – Pardavimo ir nuomos taisyklės).

I

Pareiškėjas prašymą grindžia šiais argumentais.

  1. Minėto nutarimo 1 punktu Vyriausybė patvirtino „Valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pardavimo ir nuomos tvarką“. Nuostata, kad Vyriausybė savo nutarimu nustato, kokiomis sąlygomis ir kokia tvarka keičiama nuosavybės forma iš valstybinės (viešosios) į privačią, pareiškėjo manymu, prieštarauja Konstitucijos 128 straipsnio antrajai daliai, kuri nustato, kad „valstybinio turto valdymo, naudojimo ir disponavimo tvarką nustato įstatymas“. Pareiškėjas yra įsitikinęs, kad tik įstatymų leidėjas turi teisę nustatyti turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo tvarką ir negali šios pagal Konstituciją tik jam patikėtos teisės deleguoti kitiems subjektams, taip pat ir Vyriausybei.
  2. Ginčijamo Vyriausybės nutarimo 2 punktu valstybinės žemės valdymo teisė yra suteikta savivaldos vykdomosioms institucijoms. Ši nuostata, kad Vyriausybė savo nutarimu suteikia savivaldos vykdomosioms institucijoms teisę valdyti valstybinę žemę atskirose teritorijose, pareiškėjo nuomone, prieštarauja Konstitucijos 120 straipsnio antrajai daliai, kur sakoma, kad savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai. Taigi, pažymi pareiškėjas, Konstitucija numato, kad savivaldybių kompetencija gali būti apibrėžta tik Konstitucijos ir įstatymų, o ne Vyriausybės nutarimų, todėl įstatymų leidėjas negali šios pagal Konstituciją tik jam patikėtos teisės apibrėžti savivaldybių kompetenciją, įskaitant ir žemės valdymo srityje, deleguoti Vyriausybei.

Pareiškėjas taip pat nurodo, jog Vyriausybės nutarimo 2 punktas prieštarauja ir Apskrities valdymo įstatymo 9 straipsnio 1 bei 3 punktams, kurie nustato, kad apskrities valdytojas tvarko laisvos valstybinės žemės fondą, išskyrus žemę, perduotą valdyti savivaldos institucijoms, bei įgyvendina žemės reformą. Kadangi pagal Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo 4 straipsnio pirmąją dalį žemės reformą turi įgyvendinti apskrities valdytojas, savivaldos institucijoms negali būti perduota valdyti laisva valstybinė žemė, reikalinga žemės reformai vykdyti. Pagal Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 45 straipsnio pirmąją dalį likusi laisva valstybinė žemė, kuri nėra suteikta naudotis fiziniams ar juridiniams asmenims, neišnuomota ir neperleista privatinėn nuosavybėn, gali ir turi būti perduota valdyti savivaldybėms. Tai yra ne tik miestų žemė, bet ir žemė, užimta kitų gyvenamųjų vietovių – miestų, miestelių ir kaimų, kurių samprata apibrėžta Lietuvos Respublikos teritorijos administracinių vienetų ir jų ribų įstatymo 3 straipsnyje. Tai, kad Apskrities valdymo įstatyme apskrities valdytojo kompetencija valstybinės žemės valdymo, naudojimo ir disponavimo klausimais yra apribota tik žemės reformos įgyvendinimu, leidžia teigti, jog Vyriausybės nutarimo nuostata suteikti savivaldos vykdomosioms institucijoms žemės valdymo teisę tik teritorijose, esančiose miestų savivaldybių administracinėse ribose, prieštarauja Apskrities valdymo įstatymo 9 straipsnio 1 ir 3 punktams.

  1. Vyriausybės nutarimo 3.1 punkte nustatyta, kad „apskrities valdytojas gali parduoti arba išnuomoti naujus valstybinės žemės sklypus ne aukciono tvarka kaimo vietovėje ir šio nutarimo 2.1 ir 2.2 punktuose nurodytose teritorijose“, t. y. apskrities valdytojui suteikiama teisė tvarkyti laisvą valstybinę žemę, kurią šio nutarimo 2.1 ir 2.2 punktais yra pavesta valdyti savivaldybėms. Pareiškėjo nuomone, ši nutarimo nuostata prieštarauja Apskrities valdymo įstatymo 9 straipsnio 1 punktui, nustatančiam, kad „apskrities valdytojas tvarko laisvos valstybinės žemės fondą, išskyrus žemę, perduotą valdyti savivaldos institucijoms“, nes apskrities valdytojui suteikiama teisė disponuoti laisva valstybine žeme, kurią šio nutarimo 2.1 ir 2.2 punktais yra pavesta valdyti savivaldybėms. Be to, pareiškėjas pažymi, jog įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo įgyvendinimo“ 5 straipsnis nustatė, kad įsigaliojus Apskrities valdymo įstatymui kiti Lietuvos Respublikos įstatymai, Vyriausybės nutarimai bei kiti teisės aktai apskrities valdymo organizavimo klausimais galioja tiek, kiek jie neprieštarauja Apskrities valdymo įstatymui.

Pareiškėjas taip pat teigia, jog Vyriausybės nutarimo 3.1 punktas prieštarauja ir Civilinio kodekso 97 bei 98 straipsniams, kurie nustato, kad viešosios nuosavybės teisės objektas Lietuvos Respublikoje, be kito turto, yra ir žemė, o viešosios nuosavybės teisės subjektai – valstybė ir savivaldybės. Taigi Civilinis kodeksas numato du savarankiškus viešosios nuosavybės teisės subjektus, savarankiškai vykdančius jiems įstatymų suteiktą viešosios nuosavybės valdymo teisę. Tačiau minėta Vyriausybės nutarimo nuostata sudaro sąlygas vienam iš viešosios nuosavybės subjektų faktiškai apriboti kito subjekto teises valstybinės žemės valdymo srityje.

  1. Vyriausybės nutarimo 3.4 punktas nustato, kad nesutarimus tarp juridinių arba fizinių asmenų ir mero (valdybos) nustatant parduodamo (perleidžiamo) arba nuomojamo žemės sklypo dydį, ribas, tikslinę paskirtį, apribojimus ir sąlygas, patvirtinto detaliojo plano atitikimą sprendžia apskrities valdytojas. Pareiškėjo nuomone, tokia nuostata, kad apskrities valdytojas gali spręsti ginčą tarp savivaldybės vykdomosios institucijos ir fizinių arba juridinių asmenų, nepagrįstai išplečia Apskrities valdymo įstatymo reguliavimo sferą, nes šiame įstatyme nėra numatyta, jog apskrities valdytojas turėtų teisę sustabdyti, pakeisti ar atšaukti savivaldybių priimamus sprendimus. Be to, minėta nuostata prieštarauja Apskrities valdymo įstatymo 14 straipsnio pirmajai daliai, kurioje numatyta, kad apskrities valdytojo santykiai su savivaldos valdymo institucijomis apsiriboja bendradarbiavimu.

Nutarimo 3.4 punktas taip pat nustato, kad apskrities valdytojo sprendimai sprendžiant juridinių arba fizinių asmenų ir mero (valdybos) nesutarimus gali būti apskųsti tik teismui. Ši nuostata, pareiškėjo manymu, prieštarauja Apskrities valdymo įstatymo 18 straipsniui, kuris nustato, kad apskrities valdytojas leidžia įsakymus ir kitus teisės aktus, o jeigu jie neatitinka Konstitucijos, įstatymų, kitų Seimo priimtų teisės aktų, Respublikos Prezidento dekretų ir Vyriausybės nutarimų, Vyriausybė turi teisę juos panaikinti. Taigi Apskrities valdytojo sprendimus galima skųsti ne tik teismui, bet ir Vyriausybei.

  1. Vyriausybės nutarimu patvirtintos Pardavimo ir nuomos tvarkos 2 punktas nustato, kad „parduodant arba kitaip perleidžiant valstybinę žemę ne žemės ūkio veiklai, valstybei atstovauja atitinkamos apskrities valdytojas arba jo įgaliotas apskrities valdytojo administracijos žemėtvarkos ir geodezijos tarnybos viršininkas. Apskrities valdytojas savo sprendimu leidžia parduoti arba kitaip perleisti žemės sklypą“.

Pareiškėjo nuomone, ši nuostata prieštarauja Apskrities valdymo įstatymo 9 straipsniui, kuriame nėra numatyta, kad apskrities valdytojas turėtų teisę pardavinėti žemę, kai tai nėra susiję su žemės reforma. Taip pat ši nuostata prieštarauja Civilinio kodekso 99 straipsniui, kuris nustato, kad „valstybės ir savivaldybių turtą valdo, naudoja ir disponuoja juo atitinkamos Lietuvos Respublikos aukščiausiosios valstybinės valdžios bei valdymo institucijos ir vietinės valdžios bei valdymo institucijos, remdamosi Lietuvos Respublikos įstatymais, kitais norminiais aktais“. Apskrities valdytojo, o tuo labiau jo įgaliotų apskrities valdytojo administracijos žemėtvarkos ir geodezijos tarnybų viršininkų negalima laikyti aukščiausiosios valstybinės valdžios bei valdymo institucijomis, nes pagal Apskrities valdymo įstatymo 1 straipsnio pirmąją dalį apskritis yra tik Lietuvos Respublikos teritorijos aukštesnysis administracinis vienetas, o apskrities valdytojas yra institucija, per kurią valdymą šioje teritorijoje organizuoja Vyriausybė. Nuostata, jog „valstybei atstovauja apskrities valdytojas“, pareiškėjo manymu, prieštarauja Konstitucijos 77 straipsnio antrajai daliai, kuri nustato, kad tik Respublikos Prezidentas atstovauja Lietuvos valstybei.

  1. Pardavimo ir nuomos tvarkos 7.1.9 ir 8.1.19 punktai numato, kad valstybinės žemės sklypai ne žemės ūkio veiklai ne aukciono tvarka parduodami ar išnuomojami be jokių sąlygų ir tuo atveju, kai Vyriausybė priima atskirą sprendimą. Tokia nuostata, leidžianti Vyriausybei atskiriems asmenims suteikti privilegijuotą padėtį, pareiškėjo teigimu, akivaizdžiai prieštarauja sąžiningos konkurencijos principams, įtvirtintiems Konstitucijos 46 straipsnio ketvirtojoje dalyje, kuri nustato, kad „įstatymas draudžia monopolizuoti gamybą ir rinką, saugo sąžiningos konkurencijos laisvę“.
  2. Ginčijamu Vyriausybės nutarimu patvirtintų Pardavimo ir nuomos taisyklių 14 punktas numato, kad meras savo teikimu perduoda rajono žemės ūkio valdybos arba miesto žemėtvarkos ir geodezijos tarnybai parduodamų žemės sklypų dydžius (žemės sklypo brėžinys, parengtas taip, kaip numatyta šiuo ginčijamu nutarimu patvirtintos Pardavimo ir nuomos tvarkos 6 punkte), o 15 punktas numato, kad „už pateiktų duomenų tikslumą ir pagrįstumą visiškai atsako meras“. Šių Pardavimo ir nuomos taisyklių 21 punktas taip pat numato, jog meras turi pateikti rajono žemės ūkio valdybos arba miesto žemėtvarkos ir geodezijos tarnybai nustatytus duomenis, apibūdinančius nuomojamą žemės sklypą (sklypo dydį ir ribas, pažymėtas techninės apskaitos bylos žemės sklypo plano kopijoje, – 21.1 punktas), o 22 punkte nurodyta, kad už teikimu pateiktų duomenų tikslumą ir pagrįstumą visiškai atsako meras.

Pareiškėjas nurodo, kad Pardavimo ir nuomos tvarkos 6 punkto ketvirtoji dalis nustato, jog „parduodamų ar išnuomojamų ne žemės ūkio paskirties žemės sklypų brėžiniai parengiami suinteresuotų asmenų lėšomis Valstybinės žemėtvarkos ir geodezijos tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos nustatyta tvarka“, o 6 punkto penktoji dalis nustato, kad žemės sklypų matavimo ir žemės sklypų parengimo darbai organizuojami vadovaujantis Vyriausybės 1992 m. balandžio 30 d. nutarime Nr. 316 „Dėl Lietuvos Respublikos valstybinio žemės (su nekilnojamojo turto elementais) kadastro nuostatų tvirtinimo“ nustatyta tvarka. Pareiškėjas taip pat pažymi, jog nurodytame Vyriausybės nutarime Nr. 316 nėra numatyta, kad merai ar savivaldybės galėtų turėti kokią nors įtaką žemės sklypų brėžinių parengimui.

Vyriausybės 1995 m. kovo 29 d. nutarimas Nr. 451 „Dėl vietos savivaldos institucijoms įstatymais nedeleguotų funkcijų perdavimo apskričių valdytojams“ nustatė, kad visos savivaldybėms nedeleguotos funkcijos, taigi ir žemėtvarkos, iš savivaldybių yra perduodamos apskričių valdytojams kartu su visais etatais ir materialiniais bei finansiniais ištekliais. Todėl šiuo metu merai neturi jokių fizinių galimybių vykdyti Pardavimo ir nuomos taisyklių 14 ir 21 punktuose jiems numatytų funkcijų. Pareiškėjo manymu, tai, kad funkcijos yra deleguojamos ne įstatymu, o nutarimu, prieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnio trečiajai daliai. Tai, kad merai, neturėdami atitinkamų tarnybų ir jokios įtakos brėžinių rengimui, yra verčiami pateikti žemės sklypų brėžinius, kurių rengimo tvarką nustato ne jiems pavaldi Valstybinė žemėtvarkos ir geodezijos tarnyba, ir dar atsakyti už taip parengtų duomenų tikslumą, pareiškėjo teigimu, prieštarauja Konstitucijos 120 straipsnio antrajai daliai, nustatančiai, kad savivaldybės pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai. Šiuo atveju savivaldybių merai negali elgtis laisvai ir savarankiškai, nes Vyriausybė vienu nutarimu jiems suteikia kompetenciją (teikti duomenis apie žemės sklypus) ir atsakomybę, o kitu nutarimu atima fizines ir finansines galimybes (žemėtvarkos tarnybas) tas pareigas vykdyti.

Remdamasis išdėstytais motyvais, pareiškėjas prašo pripažinti, kad Vyriausybės 1995 m. liepos 17 d. nutarimas Nr. 987 „Dėl valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pardavimo ir nuomos“ prieštarauja Konstitucijos 128 straipsnio antrajai daliai, 119 ir 120 straipsniams, 77 straipsnio antrajai ir 46 straipsnio ketvirtajai dalims, taip pat Civilinio kodekso 97, 98 ir 99 straipsniams, Apskrities valdymo įstatymo 9 straipsnio 1 ir 3 punktams, 14 straipsnio pirmajai daliai ir 18 straipsniui.

Teisminio posėdžio metu pareiškėjo atstovas pabrėžė, kad pareiškėjo motyvuose nurodyti ginčijamo Vyriausybės nutarimo punktai yra esminiai. Konstituciniam Teismui pripažinus, kad jie prieštarauja Konstitucijai, likę ginčijamo nutarimo punktai apskritai netenka prasmės.

II

Rengiant bylą teisminiam posėdžiui suinteresuoto asmens – Vyriausybės atstovai pateikė tokius kontrargumentus.

1.1. Suinteresuoto asmens atstovas Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministerijos sekretorius J. Jurginis dėl pareiškėjo teiginio, jog Vyriausybė negalėjo nustatyti valstybinės žemės pardavimo ir nuomos sąlygų bei tvarkos, nes Konstitucijos 128 straipsnis nurodo, kad valstybinio turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo tvarką nustato įstatymas, paaiškino: Žemės įstatymo 24 straipsnis nustato, kad valstybinę žemę parduoda ar kitaip privatinėn nuosavybėn perleidžia apskričių valdytojai įstatymų ir Vyriausybės nustatyta tvarka, taigi šis įstatymas nustatė, kas gali disponuoti žeme ją perleidžiant privatinėn nuosavybėn ir kokių taisyklių turi būti laikomasi tai darant. Suinteresuoto asmens atstovo nuomone, Vyriausybė šį ginčijamą nutarimą priėmė remdamasi įstatymu, todėl nepažeidė Konstitucijos.

1.2. Suinteresuoto asmens atstovas teigia, jog ginčijamo Vyriausybės nutarimo nuostatos, pagal kurias savivaldos vykdomosioms institucijoms suteikiama teisė valdyti valstybinę žemę atskirose teritorijose, neprieštarauja Konstitucijos 120 straipsnio antrajai daliai, nustatančiai, kad „savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai“, nes ginčijamo Vyriausybės nutarimo 2 punkto nuostata pagrįsta Žemės įstatymo 6 straipsniu, pagal kurį valstybinės žemės valdymo teisė vietos savivaldos institucijoms suteikiama Vyriausybės sprendimu. O remiantis Žemės įstatymo 30 straipsnio penktosios dalies 3 punktu perduotinas savivaldybėms valdyti žemės plotas apibrėžiamas pagal tai, kiek jos reikia savivaldos institucijų kompetencijai įgyvendinti.

1.3. Suinteresuoto asmens atstovas mano, kad ginčijamo Vyriausybės nutarimo 3.1 punktas neprieštarauja Apskrities valdymo įstatymo 9 straipsnio 1 punkto nuostatai, pagal kurią apskrities valdytojas tvarko laisvos valstybinės žemės fondą, išskyrus žemę, perduotą valdyti savivaldos institucijoms. Jo nuomone, šiame įstatyme nurodytas žemės tvarkymas neapima disponavimo teisės.

1.4. Suinteresuoto asmens atstovo nuomone, yra nepagrįstas pareiškėjo teiginys, jog ginčijamo Vyriausybės nutarimo 3.4 punktas, numatantis, kad tam tikrus nesutarimus tarp fizinių arba juridinių asmenų gali spręsti apskrities valdytojas, išplečia Apskrities valdymo įstatymo valdytojui nustatytą reguliavimo sferą. Ginčijama nutarimo nuostata numato, kad apskrities valdytojas sprendžia nesutarimus, atsiradusius nustatant parduodamo arba nuomojamo sklypo dydį, ribas, tikslinę paskirtį, apribojimus ir sąlygas, atitikimą patvirtintam detaliajam planui. Taip nesureguliavus šio klausimo, dėl jo galutinio sprendimo galima kreiptis į teismą.

Taigi, suinteresuoto asmens atstovo manymu, ginčijama nutarimo nuostata niekieno teisių ir interesų nepažeidžia, o tik sudaro galimybę greičiausiu būdu sureguliuoti nesutarimą.

1.5. Ginčijamu Vyriausybės nutarimu patvirtintos Pardavimo ir nuomos tvarkos 2 punktas nustato, kad perleidžiant valstybinę žemę valstybei atstovauja apskrities valdytojas arba jo įgaliotas žemėtvarkos ir geodezijos tarnybos viršininkas. Pareiškėjo manymu, tai prieštarauja Konstitucijos 77 straipsniui, pagal kurį valstybei atstovauja tik Respublikos Prezidentas.

Suinteresuoto asmens atstovas paaiškino, kad Konstitucijoje nėra žodžio „tik“, o atstovavimas yra disponavimo valstybės turtu sudedamoji dalis. Pagal Žemės įstatymo 24 straipsnį disponuoti valstybinės žemės sklypais turi teisę apskričių valdytojai. Vykdydami šią funkciją, jie turi teisę ir atstovauti valstybei. Taigi ginčijamas Pardavimo ir nuomos tvarkos 2 punktas neprieštarauja įstatymui.

1.6. Dėl ginčijamu Vyriausybės nutarimu patvirtintos Pardavimo ir nuomos tvarkos 7.1.9 ir 8.1.19 punktuose numatyto valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pardavimo ir nuomos ne aukciono tvarka atskiru Vyriausybės sprendimu suinteresuoto asmens atstovas paaiškino, kad šią tvarką Vyriausybė galėjo nustatyti remdamasi Civilinio kodekso 99 straipsniu.

1.7. Suinteresuoto asmens atstovas teigia, kad dokumentai (žemės sklypų brėžiniai) yra savivaldybių dispozicijoje ir jie reikalingi parduodant sklypus, todėl ginčijamu nutarimu patvirtintų Pardavimo ir nuomos taisyklių nuostatos, kuriomis siūloma merams atitinkamais atvejais pateikti tuos dokumentus, yra priimtos remiantis Vietos savivaldos įstatymo 18 straipsnio pirmosios dalies 5 punktu.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, suinteresuoto asmens atstovas prašo pripažinti, kad Vyriausybės 1995 m. liepos 17 d. nutarimas Nr. 987 „Dėl valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pardavimo ir nuomos“ neprieštarauja Konstitucijai.

2.1. Suinteresuoto asmens atstovas Statybos ir urbanistikos ministerijos Teritorijų planavimo departamento direktoriaus pavaduotojas S. Naujalis paaiškino, jog ginčijamo Vyriausybės nutarimo 3.4 punkto nuostata reiškia ne savivaldybių priimtų sprendimų atšaukimą, o tai, kad apskrities valdytojas sprendžia juridinių ar fizinių asmenų ir mero (valdybos) ginčus dėl patvirtinto detaliojo plano atitikimo parduodant ar nuomojant žemės sklypus.

Teritorijų planavimo įstatymo 30 straipsnio antrosios dalies 3 punktas nustato, kad savivaldybių teritorijų bendrojo ir detaliojo teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą atlieka apskrities valdytojas, o Apskrities valdymo įstatymo 8 straipsnio 5 punkte numatyta, kad apskrities valdytojas nustato savivaldybių teritorijų planavimo dokumentų rengimo sąlygas. Jeigu įstatymais apskrities valdytojui yra pavesta sudaryti sąlygas savivaldybėms rengti detalųjį planą ir atlikti valstybinę savivaldybių teritorijų planavimo priežiūrą, tai, suinteresuoto asmens atstovo nuomone, niekas kitas negali spręsti ginčų dėl detaliojo plano atitikimo. Pagal Teritorijų planavimo įstatymą teritorijų planavimo priežiūros negali vykdyti plano rengėjas, šiuo atveju savivaldybė.

2.2. Ginčijamo Vyriausybės nutarimo 1 punktu patvirtintos Pardavimo ir nuomos tvarkos 2 punkto nuostata, jog perleidžiant ar nuomojant valstybinę žemę valstybei atstovauja atitinkamos apskrities valdytojas, suinteresuoto asmens atstovo manymu, yra ne nauja teisės norma, o paimta iš Žemės įstatymo 24 straipsnio antrosios dalies, kurioje nustatyta, kad sudarant valstybinės žemės sklypų pirkimo–pardavimo, nuomos ir panaudos sutartis valstybei atstovauja apskrities valdytojas arba jo įgaliotas apskrities valdytojo administracijos žemėtvarkos ir geodezijos tarnybos vadovas.

2.3. Pardavimo ir nuomos taisyklių 14 ir 21 punktuose ir Pardavimo ir nuomos tvarkos 6 punkte numatyta, kad meras perduoda rajono žemės ūkio valdybai arba miesto žemėtvarkos ir geodezijos tarnybai parduodamų žemės sklypų dydžių ir kitus duomenis vadovaudamasis detaliaisiais planais. Pagal Savivaldos įstatymą tokių planų rengimą organizuoja savivaldybės, todėl, suinteresuoto asmens atstovo nuomone, meras ir atsako už šių duomenų tikslumą. Toliau parduodamo žemės sklypo brėžinys ir jo geodeziniai matavimai rengiami suinteresuotų asmenų lėšomis vadovaujantis Vyriausybės 1992 m. balandžio 30 d. nutarimu Nr. 316. Už parduodamo sklypo brėžinio rengimą ir geodezinius matavimus merai neatsako ir šiame darbe nedalyvauja. Todėl suinteresuoto asmens atstovas teigia, jog pareiškėjo tvirtinimas, kad merai neturi jokių fizinių galimybių vykdyti Pardavimo ir nuomos taisyklių 14 ir 21 punktuose pavestų funkcijų, yra nepagrįstas. Merai apskrities valdytojui teikia medžiagą su teritorijų planais, kurių rengimą organizuoja savivaldybių architektūros tarnybos.

Suinteresuoto asmens atstovai teisminiame posėdyje iš esmės pakartojo minėtus teiginius ir argumentus.

Konstitucinis Teismas

konstatuoja:

Konstitucijos 119 straipsnyje nustatyta, kad savivaldos teisė laiduojama įstatymo numatytiems valstybės teritorijos administraciniams vienetams. Ji įgyvendinama per atitinkamas savivaldybių tarybas. Savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai (Konstitucijos 120 straipsnis).

Įgyvendinant vietos savivaldos reformą atsisakyta dviejų pakopų savivaldybių ir nustatyta, kad aukštesniuosiuose administraciniuose vienetuose valdymą organizuoja Vyriausybė (Konstitucijos 123 straipsnio pirmoji dalis).

Vietos savivaldos reforma vykdoma laipsniškai: 1994 m. liepos 7 d. buvo priimtas Vietos savivaldos įstatymas, liepos 19 d. – Lietuvos Respublikos teritorijos administracinių vienetų ir jų ribų įstatymas, gruodžio 15 d. – Apskrities valdymo įstatymas, 1995 m. gruodžio 12 d. – Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymas ir kt.

Pagal Vietos savivaldos įstatymo 1 straipsnio pirmąją dalį vietos savivalda – „tai Lietuvos Respublikos teritorijos administracinio vieneto gyventojų išrinktos vietos valdžios institucijų teisė ir reali galia pagal Lietuvos Respublikos Konstituciją ir įstatymus laisvai ir savarankiškai savo atsakomybe reguliuoti bei tvarkyti visuomenės reikalus ir tenkinti vietos gyventojų poreikius“.

Ši teisės norma detalizuoja konstitucinį savivaldybių savarankiškumo principą ir praktiškai realizuoja konstitucinę nuostatą, kad tik įstatymų leidėjas gali reglamentuoti savivaldybių kompetenciją. Vietos savivalda yra įgyvendinama valstybės teritoriniame administraciniame vienete (savivaldybėje). Savivaldybė yra specifinis teritorinis kolektyvas, turintis valstybės laiduotą savivaldos teisę ir savarankiškai veikiantis pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją. Vykdomoji valdžia savivaldybių atžvilgiu turi tik ribotus įgaliojimus, kurie nustatyti Konstitucijos ir įstatymų siekiant užtikrinti efektyvų valstybės valdymo funkcijų įgyvendinimą.

Priėmus Lietuvos Respublikos teritorijos administracinių vienetų ir jų ribų įstatymą Lietuvos Respublikos teritorija buvo suskirstyta į administracinius vienetus – apskritis ir savivaldybes. Pagal šio įstatymo 2 straipsnio pirmąją dalį „savivaldybė yra Lietuvos Respublikos teritorijos administracinis vienetas, kurį valdo jos gyventojų bendruomenės išrinktos savivaldos institucijos pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymą ir kitus įstatymus“. Taigi savivaldybė traktuojama kaip decentralizuota, t. y. palyginti savarankiška, valdymo sistema. Minėto straipsnio antrojoje dalyje nustatyta, kad „apskritis yra Lietuvos Respublikos teritorijos aukštesnysis administracinis vienetas, kurio valdymą organizuoja Lietuvos Respublikos Vyriausybė pagal Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymą ir kitus įstatymus“. Vadinasi, apskrities valdymas yra sudedamoji valstybės valdymo dalis. Apskrities valdymą Vyriausybė organizuoja per apskrities valdytoją, ministerijas ir kitas Vyriausybės institucijas. Taigi per apskritis yra vykdomos centralizuoto valstybės valdymo funkcijos.

Skirstant valstybės teritoriją į administracinius vienetus siekiama sukurti reikiamas prielaidas optimaliai organizuoti valdymą, geriau aptarnauti gyventojus ir tenkinti jų administracinius poreikius. Šiuo požiūriu apskritis ir savivaldybes, nepaisant minėtų skirtumų, vienija bendri tikslai. Tai sąlygoja ir jų bendradarbiavimo būtinumą, kaip ir būtinumą derinti centralizuotą valstybės valdymą su decentralizacija.

Įgyvendindama centralizuoto valdymo funkcijas, Vyriausybė pagal Konstitucijos 94 straipsnio 2 punktą vykdo įstatymus ir Seimo nutarimus dėl įstatymų įgyvendinimo. Žemės įstatymo 6 straipsnio pirmojoje dalyje nustatyta, kad valstybinės žemės valdymo teisė vietos savivaldos institucijoms suteikiama Vyriausybės sprendimu, o šio straipsnio antroji dalis įpareigoja Vyriausybę nustatyti žemės naudojimo, jos nuomos arba suteikimo naudotis juridiniams ir fiziniams asmenims bendrą tvarką. Vyriausybė vykdydama šį pavedimą priėmė 1995 m. liepos 17 d. nutarimą Nr. 987 „Dėl valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pardavimo ir nuomos“.

  1. Dėl Vyriausybės 1995 m. liepos 17 d. nutarimo Nr. 987 „Dėl valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pardavimo ir nuomos“ 1 punkto atitikimo Konstitucijos 128 straipsnio antrajai daliai ir šiuo nutarimu patvirtintos „Valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pardavimo ir nuomos tvarkos“ 2 punkto atitikimo Konstitucijos 77 straipsnio antrajai daliai bei Civilinio kodekso 99 straipsniui ir 7.1.9 bei 8.1.19 punktų atitikimo Konstitucijos 46 straipsnio ketvirtajai daliai.

1.1. Ginčijamo nutarimo 1 punktu Vyriausybė patvirtino „Valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pardavimo ir nuomos tvarką“. Pareiškėjo nuomone, nuostata, kad Vyriausybė savo nutarimu nustato, kokiomis sąlygomis ir kokia tvarka keičiama nuosavybės forma iš valstybinės (viešosios) į privačią, prieštarauja Konstitucijos 128 straipsnio antrajai daliai, kuri nustato, kad „valstybinio turto valdymo, naudojimo ir disponavimo tvarką nustato įstatymas“.

Žemės įstatymo 24 straipsnio pirmojoje dalyje nustatyta: „Valstybinę žemę parduoda ar kitaip privatinėn nuosavybėn perleidžia apskričių valdytojai įstatymų ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka.“ Ši nuostata gali būti suprantama tik taip, kad ginčijamu Vyriausybės nutarimu patvirtinta Pardavimo ir nuomos tvarka negali prieštarauti įstatymams, juose suformuluotoms bendro pobūdžio teisės nuostatoms ir principams dėl žemės pardavimo ir nuomos.

Šiuo aspektu ir vertintinas Vyriausybės priimtas nutarimas bei šiuo nutarimu patvirtinta Pardavimo ir nuomos tvarka.

1.2. Pardavimo ir nuomos tvarkos 1.1–1.1.2 punktuose numatyti subjektai, kurie gali įsigyti nuosavybės teise valstybinės žemės sklypus ne žemės ūkio veiklai. Šie subjektai yra numatyti Konstitucijos 47 ir Žemės įstatymo 3 straipsniuose. Pardavimo ir nuomos tvarkos 1.2–1.2.2 punktuose yra nustatyti subjektai, kurie šią žemę gali išsinuomoti. Šie subjektai yra numatyti Žemės nuomos įstatymo 1 ir 7 straipsniuose, įstatyme „Dėl žemės sklypų pardavimo ir nuomojimo tvarkos bei sąlygų užsienio valstybių diplomatinėms ir konsulinėms įstaigoms“ ir kituose. Taigi minėtuose Pardavimo ir nuomos tvarkos punktuose iš esmės yra tik pakartoti įstatymuose numatyti žemės santykių subjektai.

1.3. Pardavimo ir nuomos tvarkos 2 punkte nustatyta, kad „parduodant arba kitaip perleidžiant valstybinę žemę ne žemės ūkio veiklai, valstybei atstovauja atitinkamos apskrities valdytojas arba jo įgaliotas apskrities valdytojo administracijos žemėtvarkos ir geodezijos tarnybos viršininkas“. Pareiškėjo nuomone, nuostata „valstybei atstovauja atitinkamos apskrities valdytojas“ prieštarauja Konstitucijos 77 straipsnio antrajai daliai, kurioje nustatyta, kad Respublikos Prezidentas atstovauja Lietuvos valstybei.

Konstitucinis Teismas šiuo klausimu jau pareiškė nuomonę savo 1996 m. rugsėjo 25 d. nutarime, kuriame nagrinėjo Žemės įstatymo kai kurių normų atitikimą Konstitucijai ir konstatavo, kad ši įstatymo norma neprieštarauja Konstitucijai, taigi ir Pardavimo ir nuomos tvarkos 2 punktas neprieštarauja Konstitucijos 77 straipsnio antrajai daliai.

Be to, pareiškėjo nuomone, Pardavimo ir nuomos tvarkos 2 punktas prieštarauja ir Civilinio kodekso 99 straipsniui, kuriame nustatyta, kad valstybės ir savivaldybės turtą valdo, naudoja ir disponuoja juo atitinkamai Lietuvos Respublikos aukščiausiosios valstybinės valdžios bei valdymo institucijos ir vietinės valdžios bei valdymo institucijos remdamosi įstatymais ir kitais norminiais aktais.

Ginčijamu atveju apskrities valdytojo įgaliojimai atstovauti valstybei sudarant valstybinės žemės sklypų pardavimo, nuomos, panaudos sutartis yra nustatyti Žemės, Apskrities valdymo įstatymuose bei juos sukonkretinančioje ginčijamu Vyriausybės nutarimu patvirtintoje Pardavimo ir nuomos tvarkoje. Be to, būtina pažymėti, kad savivaldybės dar nėra žemės savininkės, todėl jos ir negali atstovauti žemės nuosavybės santykiuose Civilinio kodekso 99 straipsnio prasme.

Atsižvelgiant į šiuos motyvus darytina išvada, kad ginčijamu Vyriausybės nutarimu patvirtintos Pardavimo ir nuomos tvarkos 2 punktas neprieštarauja Konstitucijos 77 straipsnio antrajai daliai ir Civilinio kodekso 99 straipsniui.

1.4. Vertindamas kitų Pardavimo ir nuomos tvarkos punktų turinį Konstitucinis Teismas pažymi, kad 3 punkte detalizuojami apskrities valdytojo bei savivaldybės mero įgaliojimai nuomojant valstybinės žemės sklypus. Šiame punkte yra pakartotos ir sukonkretintos įstatymų normos, įtvirtintos Žemės įstatymo 6 straipsnyje, Žemės nuomos įstatymo 5 ir 9 straipsniuose.

Pardavimo ir nuomos tvarkos 4 ir 5 punktuose yra nustatyti žemės sklypų, skirtų individualiai gyvenamajai statybai, ir sodininkų bendrijų narių sodų sklypų dydžiai. Šie punktai iš esmės detalizuoja nuostatas, suformuluotas Žemės reformos įstatymo 9 straipsnyje.

1.5. Ginčijamu Vyriausybės nutarimu patvirtintos Pardavimo ir nuomos tvarkos 7 ir 8 punktuose yra nustatyti valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pardavimo ir nuomos ne aukciono tvarka atvejai.

Pažymėtina, kad įstatymų leidėjas konkrečiai neapibrėžė, kokiais atvejais valstybinė žemė yra parduodama ar išnuomojama ne aukciono tvarka, tačiau valstybinės žemės pardavimo ir nuomos aukciono ir ne aukciono tvarka principinės nuostatos yra suformuluotos Žemės reformos įstatyme, Žemės įstatyme, Žemės nuomos įstatyme. Pagal Žemės nuomos įstatymo 6 straipsnio pirmąją dalį valstybinė žemė paprastai yra išnuomojama aukcione Vyriausybės nustatyta tvarka, tačiau tam tikrais atvejais ji gali būti išnuomojama ir ne aukciono tvarka. Tai numatyta Žemės nuomos įstatymo 6 straipsnio antrojoje dalyje, kurioje nustatyta: „Žemė išnuomojama aukcione, jeigu ji neužstatyta būsimam nuomininkui priklausančiais statiniais, kurie neišnuomojami kartu su šia žeme, ir nenumatyta šią žemę priskirti pagal teritorinio planavimo dokumentus formuojamai būsimojo nuomininko žemėnaudai.“ Pažymėtina, kad Žemės reformos įstatyme nustatyti žemės pardavimo tvarką yra pavesta Vyriausybei. Šio įstatymo 8 straipsnio 6 punkte įtvirtinta, kad „ne žemės ūkio veiklai kaimo vietovėje ir visais atvejais miestuose žemė parduodama Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka“.

Taigi Vyriausybė minėtuose punktuose tik sukonkretino ne aukciono tvarka parduodamų ir nuomojamų valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pagrindus. Todėl Pardavimo ir nuomos tvarkos 7.1.1–7.1.8 punktuose nustatyti valstybinės žemės pardavimo ne aukciono tvarka bei 8.1.1–8.1.18 punktuose – valstybinės žemės nuomos ne aukciono tvarka atvejai iš esmės yra pagrįsti atskirų žemės santykius reguliuojančių įstatymų normomis bei objektyviomis aplinkybėmis, kurios suponuoja būtent tokią (ne aukciono tvarka) valstybinės žemės nuomos ar pardavimo tvarką. Parduodant ar išnuomojant aukciono tvarka minėtus žemės sklypus būtų iš esmės pažeistos žemės naudotojų ir valdytojų teisės.

1.6. Savo teisiniu turiniu Pardavimo ir nuomos tvarkoje išsiskiria 7.1.9 ir 8.1.19 punktai. Juose nustatyta, kad Vyriausybė atskiru savo sprendimu ne aukciono tvarka gali parduoti ar išnuomoti valstybinę žemę. Nors Vyriausybės įstatymo 21 straipsnio 5 punkte nustatyta, kad Vyriausybė „įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka valdo, naudoja ir disponuoja valstybiniu turtu“, t. y. atlieka valstybinio turto (nagrinėjamu atveju – valstybinės žemės) savininko funkcijas, tačiau ji savo aktais negali sukurti naujų normų, kurios nesiremia įstatymo nuostatomis. Tik įstatymų leidėjas gali nustatyti disponavimo valstybiniu turtu (valstybine žeme) būdus ir sąlygas, nes Konstitucijos 128 straipsnio antrojoje dalyje nustatyta, kad „valstybinio turto valdymo, naudojimo ir disponavimo tvarką nustato įstatymas“. Tokia Vyriausybės teisė parduoti ar išnuomoti žemę įstatyme nenustatyta. Todėl darytina išvada, kad Vyriausybė, be jokių įstatyminių pagrindų suteikdama sau tokią teisę, pažeidė Konstitucijos 128 straipsnio antrojoje dalyje įtvirtintas normas.

Pažymėtina, kad Pardavimo ir nuomos tvarkos 7.1.9 ir 8.1.19 punktuose numatyta Vyriausybės teisė be jokių išankstinių sąlygų parduoti ar išnuomoti ne aukciono tvarka ne žemės ūkio paskirties žemę gali sudaryti teisines prielaidas atskiriems subjektams suteikti išskirtines teises įsigyti žemės sklypus. Taigi atskiri subjektai gali atsidurti privilegijuotoje padėtyje, palyginti su kitais pretendentais įsigyti žemės sklypus. Todėl darytina išvada, kad toks minėtų Pardavimo ir nuomos tvarkos punktų neapibrėžtumas, leidžiantis valstybinę žemę ne žemės ūkio veiklai parduoti ar išnuomoti ne aukciono tvarka „atskiru Vyriausybės sprendimu“, t. y. nesaistant jokiomis išankstinėmis sąlygomis, nesiderina su sąžiningos konkurencijos principu, įtvirtintu Konstitucijos 46 straipsnio ketvirtojoje dalyje.

  1. Dėl Vyriausybės 1995 m. liepos 17 d. nutarimo Nr. 987 „Dėl valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pardavimo ir nuomos“ 2 punkto atitikimo Konstitucijos 119, 120 straipsniams ir Apskrities valdymo įstatymo 9 straipsnio 1 bei 3 punktams.

Ginčijamo nutarimo 2 punktu Vyriausybė nutarė:

„Suteikti valstybinės žemės valdymo teisę vietos savivaldos vykdomosioms institucijoms:

2.1. teritorijose, esančiose nustatytąja tvarka patvirtintose miestų savivaldybių administracinėse ribose, bei šiems miestams Lietuvos Respublikos Vyriausybės sprendimais priskirtose teritorijose;

2.2. teritorijose, esančiose nustatytąja tvarka patvirtintose miestų, kaip gyvenamųjų vietovių, ribose, bei šiems miestams Lietuvos Respublikos Vyriausybės sprendimais priskirtose teritorijose“.

Pagal Lietuvos Respublikos teritorijos administracinių vienetų ir jų ribų įstatymą savivaldybės turi nustatytas administracines ribas. Šio įstatymo 7 straipsnyje skelbiama, kad „savivaldybes nustato ir panaikina, taip pat jų teritorijų ribas bei centrus nustato ir keičia Lietuvos Respublikos Seimas Lietuvos Respublikos Vyriausybės teikimu, atsižvelgdamas į savivaldybių pasiūlymus“.

Vyriausybės įstatymo 21 straipsnio 5 punkte nustatyta, kad Vyriausybė „įstatymo nustatytais atvejais ir tvarka valdo, naudoja ir disponuoja valstybiniu turtu“. Taigi Vyriausybė atlieka valstybinio turto (nagrinėjamu atveju – valstybinės žemės) savininko funkcijas. Perleisti turtą kitiems asmenims turi teisę savininkas arba jo įgalioti asmenys.

Vietos savivaldos institucijų kompetencija valstybinės žemės valdymo teisinių santykių srityje pagal Vietos savivaldos įstatymą yra ne pagrindinė (savarankiškoji), o tik valstybės deleguotoji (14 ir 16 straipsniai). Žemės paskirtis, palyginti su kitais nekilnojamojo turto objektais, sąlygoja ir specialų teisinį žemės santykių reguliavimą. Žemės įstatymo 6 straipsnio pirmąja dalimi valstybė deleguoja vietos savivaldos institucijoms valstybinės žemės valdymo teisę ir paveda tai įforminti Vyriausybei savo sprendimu. Taigi Vyriausybė kaip institucija, įgyvendinanti valstybinio turto savininko funkcijas, turi įgaliojimus Konstitucijos ir įstatymų nustatyta tvarka suteikti valstybinio turto valdymo teisę kitiems subjektams.

Tai Vyriausybė ir padarė priimdama šį pareiškėjo ginčijamą nutarimą ir suteikdama vietos savivaldos institucijoms valstybinės žemės valdymo teisę. Taigi Vyriausybės sprendimas paremtas Žemės įstatymo normomis, todėl negalima teigti, kad buvo pažeisti Konstitucijos 119 ir 120 straipsniai, įtvirtinantys vietos savivaldos institucijų organizavimo ir veiklos įstatyminio reguliavimo bei savarankiškumo principus.

Šis įstatymų leidėjo pavedimas suteikti valstybinės žemės valdymo teisę vietos savivaldos institucijoms neduoda pagrindo teigti, kad taip yra nustatomas savivaldybių teisės valdyti žemę turinys. Tai buvo pažymėta ir jau minėtame Konstitucinio Teismo 1996 m. rugsėjo 25 d. nutarime. Žemės valdymo teisės turinys yra reglamentuotas įstatymuose (Žemės įstatyme, Žemės reformos įstatyme, Žemės nuomos įstatyme ir kt.). Tai reiškia, kad Seimas ne delegavo Vyriausybei teisę apibrėžti valstybinės žemės valdymo teisės, suteiktos savivaldybėms, turinį, o tik pavedė jai priimti atitinkamą valdymo aktą, kuriuo valstybinė žemė valdymo teise būtų perduota savivaldybėms. Pažymėtina, kad tik pradėjus taikyti Konstitucijos 47 straipsnio antrojoje dalyje numatyto žemės sklypų įsigijimo nuosavybėn subjektų, tvarkos, sąlygų ir apribojimų konstitucinį įstatymą (toliau nutarime – Konstitucinis įstatymas) savivaldybės galės įgyti nuosavybės teisę į žemę.

Pareiškėjo teiginys, kad Apskrities valdymo įstatyme apskrities valdytojo kompetencija valstybinės žemės valdymo, naudojimo ir disponavimo ja klausimais yra apribota tik žemės reformos įgyvendinimu, nėra pagrįstas. Apskrities valdytojas atlieka ir kitus įstatymuose numatytus įgaliojimus. Pavyzdžiui, pagal Žemės įstatymo 24 straipsnį apskrities valdytojas parduoda ar kitaip privatinėn nuosavybėn perleidžia valstybinę žemę, atstovauja valstybei sudarant valstybinės žemės sklypų pirkimo–pardavimo, nuomos ir panaudos sutartis. Pagal Žemės nuomos įstatymo 9 straipsnio penktąją dalį apskrities valdytojas valstybinės žemės valdytojo teikimu žemę nuomoja arba suteikia ją naudotis ilgesniam negu 3 metų laikotarpiui fiziniams ir juridiniams asmenims.

Atsižvelgiant į išdėstytus motyvus darytina išvada, kad ginčijamo Vyriausybės nutarimo 2 punktas neprieštarauja Konstitucijos 119, 120 straipsniams ir Apskrities valdymo įstatymo 9 straipsnio 1 bei 3 punktams.

  1. Dėl Vyriausybės 1995 m. liepos 17 d. nutarimo Nr. 987 „Dėl valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pardavimo ir nuomos“ 3.1 punkto atitikimo Apskrities valdymo įstatymo 9 straipsnio 1 punktui ir Civilinio kodekso 97 bei 98 straipsniams.

3.1. Pareiškėjo ginčijamo Vyriausybės nutarimo 3.1 punkte nustatyta, kad „apskrities valdytojas gali parduoti arba išnuomoti naujus valstybinės žemės sklypus ne aukciono tvarka kaimo vietovėje ir šio nutarimo 2.1 ir 2.2 punktuose nurodytose teritorijose“, t. y. apskrities valdytojui suteikiama teisė tvarkyti laisvą valstybinę žemę, kurią šio nutarimo 2.1 ir 2.2 punktais yra pavesta valdyti savivaldybėms. Tai, pareiškėjo nuomone, prieštarauja Apskrities valdymo įstatymo 9 straipsnio 1 punktui, kuriame nustatyta, kad „apskrities valdytojas tvarko laisvos valstybinės žemės fondą, išskyrus žemę, perduotą valdyti savivaldos institucijoms“.

Vyriausybė, formuluodama nutarimo 3.1 punktą, vartojo teisinę sąvoką „nauji valstybinės žemės sklypai“, kuri nėra tapati laisvos valstybinės žemės sąvokai. Iš Žemės įstatymo 49 straipsnio pirmosios dalies 1 punkto galima suprasti, kad nauji valstybinės žemės sklypai – tai žemėtvarkos procese naujai suformuoti privačios ir valstybinės nuosavybės žemės sklypai ir žemėnaudos. O pagal Žemės įstatymo 45 straipsnio pirmąją dalį laisva valstybinė žemė yra ta žemė, kuri nėra suteikta naudotis fiziniams ir juridiniams asmenims, neišnuomota ir neperleista privatinėn nuosavybėn. Žemės įstatymo 2 straipsnio pirmojoje dalyje paaiškinta: „žemės sklypas – teritorijos dalis, turinti nustatytas ribas ir pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį“.

Žemės įstatymo 45 straipsnio antrojoje dalyje įtvirtinta: „Laisvos valstybinės žemės fondą šio įstatymo ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka tvarko apskrities valdytojas, išskyrus žemę, perduotą valdyti vietos savivaldos institucijoms.“ Panašiai numatyta ir Apskrities valdymo įstatymo 9 straipsnio 1 punkte, kuriame skelbiama, kad apskrities valdytojas „tvarko laisvos valstybinės žemės fondą, išskyrus žemę, perduotą valdyti savivaldos institucijoms“.

Žemės tvarkymo esmė apibrėžta Žemės įstatymo 45 straipsnio trečiojoje dalyje, kurioje nustatyta, kad „laisvos valstybinės žemės fondo žemė parduodama, suteikiama naudotis ar išnuomojama, nustačius atskirų jos sklypų pagrindinę tikslinę naudojimo paskirtį ir atlikus būtinus teritorijos optimizavimo, tvarkymo ir žemės gerinimo darbus“. Iš Žemės įstatymo 35 straipsnio antrosios dalies normos turinio matyti, kad žemės tvarkymas atliekamas pagal parengtus ir apskrities valdytojo patvirtintus žemėtvarkos projektus. Pagal šiuos projektus tikslinamos esamų žemėnaudų ribos, formuojamos naujos žemėnaudos, statomos ūkininkų sodybos ir ūkinės reikšmės gamybiniai pastatai, tiesiami keliai, įrengiami tvenkiniai, sodinami miškai, paverčiami žemės ūkio naudmenomis miškai, pelkės ir krūmai. Todėl valstybinės žemės tvarkymo nereikėtų sieti su disponavimu ja.

Savo ruožtu Vyriausybė kaip institucija, atliekanti valstybinės žemės savininko funkcijas, turi teisę nustatyti parduodamos žemės kainą ir tam tikra proporcine išraiška paskirstyti gautas lėšas tiksliniams fondams.

Atsižvelgiant į išdėstytus motyvus, kad sąvokos „tvarkymas“ ir „disponavimas“ nėra tapačios, darytina išvada, jog Vyriausybės nutarimo 3.1 punktas neprieštarauja Apskrities valdymo įstatymo 9 straipsnio 1 punktui.

3.2. Pareiškėjo manymu, ginčijamo Vyriausybės nutarimo 3.1 punktas prieštarauja Civilinio kodekso 97 ir 98 straipsniams, kuriuose nustatyta, kad viešosios nuosavybės teisės objektas Lietuvos Respublikoje, be kito turto, yra ir žemė, o viešosios nuosavybės teisės subjektai Lietuvos Respublikoje yra valstybė ir savivaldybės. Taigi, pareiškėjo nuomone, Civiliniame kodekse yra numatyti du savarankiški viešosios nuosavybės teisės subjektai, savarankiškai vykdantys jiems įstatymų suteiktą viešosios nuosavybės valdymo teisę.

Nepradėjus taikyti Konstitucinio įstatymo, savivaldybės dar nėra žemės savininkės. Tai reiškia, kad dar nesamų, tegul ir galimų ar siekiamų, savivaldybių subjektinių nuosavybės į žemę teisių gynybai negali būti taikomos civilinės teisės normos, reguliuojančios apskritai nuosavybės santykius ir ginančios nuosavybės santykių subjektų teises.

Taigi darytina išvada, kad ginčijamo Vyriausybės nutarimo 3.1 punktas neprieštarauja Apskrities valdymo įstatymo 9 straipsnio 1 punktui ir Civilinio kodekso 97 bei 98 straipsniams.

  1. Dėl Vyriausybės 1995 m. liepos 17 d. nutarimo Nr. 987 „Dėl valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai“ 3.4 punkto atitikimo Apskrities valdymo įstatymo 14 straipsnio pirmajai daliai ir 18 straipsniui.

4.1. Vyriausybės nutarimo 3.4 punkte nustatyta, kad „nesutarimus tarp juridinių arba fizinių asmenų ir mero (valdybos), nustatant parduodamo (perleidžiamo) arba nuomojamo žemės sklypo dydį, ribas, tikslinę paskirtį, apribojimus ir sąlygas, patvirtinto detaliojo plano atitikimą, sprendžia apskrities valdytojas“. Pareiškėjas teigia, kad tokia nuostata neteisėtai išplečia Apskrities valdymo įstatymo reguliavimo sferą, nes šiame įstatyme nėra numatyta apskrities valdytojo teisė stabdyti, pakeisti ar atšaukti savivaldybių priimtus sprendimus.

Pažymėtina, kad nutarimo 3.4 punkte nustatyta ne savivaldybių institucijų priimtų sprendimų sustabdymo, pakeitimo tvarka, kaip teigia pareiškėjas, o nesutarimų, atsiradusių nustatant parduodamo arba nuomojamo sklypo dydį, ribas, tikslinę paskirtį, apribojimus ir sąlygas (servitutus), atitikimą patvirtintam detaliajam planui, sprendimo tvarka bei subjektai.

Apskrities valdytojo įgaliojimai teritorijų planavimo klausimais yra apibrėžti Apskrities valdymo įstatymo 8 straipsnyje. Jame numatyta, kad apskrities valdytojas, be kitų čia nurodytų funkcijų, nustato sąlygas savivaldybių teritorijų planavimo rengimui ir juos derina, nustatyta tvarka prižiūri teritorijos planavimą.

Apskrities valdytojo funkcijos teritorijų planavimo srityje, apibrėžtos Apskrities valdymo įstatyme, nėra baigtinės. Šio įstatymo 11 straipsnio antrojoje dalyje nustatyta, kad apskrities valdytojas atlieka ir kitus Lietuvos Respublikos įstatymuose ir Vyriausybės nutarimuose numatytus įgaliojimus. Tokie įgaliojimai teritorijų planavimo srityje yra sukonkretinti Teritorijų planavimo įstatyme. Šiame įstatyme yra nustatyta apskrities valdytojo kompetencija planuojant įvairių lygmenų teritorijas (4 straipsnio pirmosios dalies 2 punktas, šio straipsnio trečioji dalis), sukonkretintos jo funkcijos rengiant, derinant bei tvirtinant bendruosius planus (9 straipsnio antroji ir ketvirtoji dalys), apibrėžtos jo funkcijos organizuojant apskrities teritorijos planavimo duomenų banko kaupimą ir tvarkymą (21 straipsnio penktoji dalis). Įstatymo 30 straipsnio antrosios dalies 3 punkte jam yra pavesta vykdyti savivaldybių teritorijų bendrojo, detaliojo planavimo, savivaldybės ir fizinių bei juridinių asmenų lygmens specialiojo planavimo priežiūrą.

Minėtų įstatymų turinio analizė leidžia teigti, kad apskrities valdytojo kompetencija ir funkcijos teritorijų planavimo srityje yra išsamiai reglamentuojamos įstatymuose. Apskrities valdytojo teisė spręsti Vyriausybės nutarimo 3.4 punkte numatytus ginčus yra įtvirtinta įstatymuose, o ginčijamame Vyriausybės nutarime apskrities valdytojo įgaliojimai tik detalizuojami.

Taigi jeigu apskrities valdytojui įstatyme yra pavesta nustatyti savivaldybių detaliojo plano rengimo sąlygas (Apskrities valdymo įstatymo 8 straipsnio 5 punktas) ir vykdyti savivaldybių teritorijų planavimo priežiūrą, tai tik jis ir turi spręsti nesutarimus, numatytus ginčijamo Vyriausybės nutarimo 3.4 punkte. Tokia išvada grindžiama Teritorijų planavimo įstatymo 39 straipsnio ketvirtosios dalies nuostata, kad atlikti teritorijų planavimo priežiūrą neturi teisės teritorijų planavimo dokumento organizatorius, šiuo atveju savivaldybė.

Pareiškėjas taip pat mano, jog ginčijamo Vyriausybės nutarimo 3.4 punktas prieštarauja Apskrities valdymo įstatymo 14 straipsnio pirmajai daliai, kurioje numatoma, kad apskrities valdytojas, įgyvendindamas jam priskirtas funkcijas, bendradarbiauja su savivaldos ir valstybės valdymo institucijomis. Pareiškėjas, remdamasis šia įstatymo nuostata, teigia, kad apskrities valdytojo santykiai su savivaldos valdymo institucijomis turi apsiriboti bendradarbiavimu.

Teritorijų planavimo įstatymo 3 straipsnyje yra apibrėžti teritorijų planavimo tikslai: Lietuvos Respublikos teritorijos subalansavimas, gyvenamųjų vietovių plėtojimo politikos, ekologinės pusiausvyros nustatymas ir t. t. Nagrinėjamos bylos aspektu svarbus yra šio straipsnio 7 punkte suformuluotas tikslas suderinti fizinių ir juridinių asmenų ar jų grupių, visuomenės, savivaldybių ir valstybės interesus dėl teritorijos ir žemės sklypų naudojimo bei veiklos šioje teritorijoje plėtojimo sąlygų.

Siekiant minėtų tikslų yra būtinas glaudus planavimo procese dalyvaujančių subjektų bendradarbiavimas. Tokias bendradarbiavimo formas bei garantijas nustato Teritorijų planavimo įstatymas. Jame numatyta tiek apskrities valdytojo, tiek savivaldos institucijų kompetencija ir funkcijos vykdant bendrąjį bei detalųjį teritorijų planavimą (5, 6, 8, 9, 15 ir 16 straipsniai), reglamentuojama teritorijų planavimo dokumentų derinimo ir teikimo tvirtinti bendroji tvarka (23 straipsnis), teritorijų planavimu suinteresuotų asmenų planavimo pasiūlymų teikimo bei jų svarstymo tvarka (27 ir 28 straipsniai). Taigi Teritorijų planavimo įstatymas sudaro teisines prielaidas vietos savivaldos institucijoms ir apskrities valdytojui bendradarbiauti planuojant teritorijas.

Konstitucinis Teismas, interpretuodamas Apskrities valdymo įstatymo 14 straipsnio pirmosios dalies turinį, akcentuoja, kad bendradarbiavimas yra universalus konstitucinis principas. Jo įgyvendinimas sudaro prielaidas tiek valstybės institucijoms, tiek savivaldybėms vykdant įstatymuose įtvirtintus įgaliojimus siekti bendro tikslo – užtikrinti efektyvų visuomenės ir valstybės reikalų tvarkymą. Taigi apskrities valdytojo ir savivaldybės savarankiškos funkcijos valdymo srityje nepaneigia jų bendradarbiavimo. Šis bendradarbiavimas pasireiškia įvairiose srityse, o šiuo atveju – planuojant teritorijas.

Remiantis išdėstytais motyvais darytina išvada, kad Vyriausybės nutarimo 3.4 punktas neprieštarauja Apskrities valdymo įstatymo 14 straipsnio pirmajai daliai.

4.2. Pareiškėjo nuomone, Vyriausybės nutarimo 3.4 punkto nuostata, jog sprendžiant nesutarimus tarp juridinių arba fizinių asmenų ir mero (valdybos) apskrities valdytojo sprendimai gali būti apskųsti tik teismui, prieštarauja Apskrities valdymo įstatymo 18 straipsnio trečiajai daliai, kurioje nustatyta, kad Vyriausybė turi teisę panaikinti apskrities valdytojo įsakymus ir kitus teisės aktus, jeigu jie neatitinka Konstitucijos, įstatymų, kitų Seimo priimtų teisės aktų, Respublikos Prezidento dekretų ir Vyriausybės nutarimų.

Apskrities valdymo įstatymo 1 straipsnyje nustatyta, kad apskritis yra Lietuvos Respublikos teritorijos aukštesnysis administracinis vienetas, kurio valdymą per apskrities valdytoją, ministerijas bei kitas Vyriausybės institucijas organizuoja Vyriausybė. Ji, vykdydama apskrities valdytojo veiklos kontrolę, gali panaikinti jo priimtus teisės aktus, jeigu jie neatitinka Konstitucijos, įstatymų bei kitų minėtų teisės aktų. Taigi Apskrities valdymo įstatymo 18 straipsnio trečiosios dalies norma ne reglamentuoja apskrities valdytojo sprendimų apskundimo tvarką, kaip teigia pareiškėjas, o nurodo vadas ir pagrindus, kuriems esant Vyriausybė gali panaikinti apskrities valdytojo priimtus teisės aktus.

Teritorijų planavimo įstatyme numatyta teisminė ginčų, kylančių planavimo procese, sprendimo tvarka. Štai šio įstatymo 20 straipsnio aštuntojoje dalyje numatyta, kad priežiūros institucijos sprendimas gali būti apskųstas teismui. Savivaldybių teritorijų planavimo priežiūrą, kaip jau buvo minėta, vykdo apskrities valdytojas, tai jo sprendimai gali būti apskųsti teismui. Taigi Vyriausybė, nutarimo 3.4 punkte nustatydama, kad apskrities valdytojo sprendimai gali būti apskųsti tik teismui, iš esmės pakartojo Teritorijų planavimo įstatymo nuostatas. Tokia ginčų sprendimo tvarka neprieštarauja konstituciniam teisminės gynybos prioriteto ir universalumo principui.

Atsižvelgiant į išdėstytus motyvus darytina išvada, kad ginčijamo Vyriausybės nutarimo 3.4 punktas neprieštarauja Apskrities valdymo įstatymo 14 straipsnio pirmajai daliai ir 18 straipsniui.

  1. Dėl Vyriausybės 1995 m. liepos 17 d. nutarimu Nr. 987 patvirtintų „Valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pardavimo ir nuomos ne aukciono tvarka taisyklių“ 14, 15, 21 ir 22 punktų atitikimo Konstitucijos 120 straipsnio antrajai daliai ir Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnio trečiajai daliai.

Vyriausybės nutarimu patvirtintų Pardavimo ir nuomos taisyklių 14 punkte numatyta, kad meras savo teikimu perduoda rajono žemės ūkio valdybos arba miesto žemėtvarkos ir geodezijos tarnybai parduodamų žemės sklypų dydžius (žemės sklypo brėžinys, parengtas taip, kaip yra numatyta šio nutarimo patvirtintos Pardavimo ir nuomos tvarkos 6 punkte), o 15 punkte numatyta, kad „už pateiktų duomenų tikslumą ir pagrįstumą visiškai atsako meras“. Pardavimo ir nuomos taisyklių 21 punkte taip pat numatyta, kad meras turi pateikti rajono žemės ūkio valdyboms arba miesto žemėtvarkos ir geodezijos tarnybai nustatytus duomenis, apibūdinančius nuomojamą žemės sklypą (sklypo dydį ir ribas, pažymėtas techninės apskaitos bylos žemės sklypo plano kopijoje, – 21.1 punktas), o 22 punkte nurodyta, kad už teikimu pateiktų duomenų tikslumą ir pagrįstumą visiškai atsako meras.

Pareiškėjas pažymi, kad merai neturi jokių fizinių galimybių vykdyti minėtuose punktuose nurodytus reikalavimus, nes Vyriausybė vienu nutarimu jiems suteikia kompetenciją (teikti duomenis apie žemės sklypus), o kitu nutarimu atima fizines ir finansines galimybes tas pareigas vykdyti.

Konstitucinis Teismas pažymi, kad pareiškėjo argumentai dėl to, „gali“ ar „negali“ merai vykdyti 14, 15, 21 ir 22 punktuose numatytas jų funkcijas, taikomi ne norminio reguliavimo problemoms, o mero galimybėms dalyvauti planavimo procese materialine prasme, kurių Konstitucinis Teismas nevertina ir nesprendžia. Pagal Konstitucinio Teismo įstatymo 30 straipsnį Konstitucinis Teismas sprendžia tik teisės klausimus.

Kartu Konstitucinis Teismas konstatuoja, jog Vietos savivaldos įstatymo 18 straipsnio penktojoje dalyje nustatyta, kad savivaldybės valdyba (meras) organizuoja teritorijos generalinio plano, jo pakeitimų projektų bei detaliųjų planų rengimą. Šie įstatymo nustatyti klausimai priklauso savivaldybių savarankiškajai kompetencijai, todėl nėra pagrindo teigti, kad ginčijami Pardavimo ir nuomos taisyklių punktai prieštarauja Konstitucijos 120 straipsnio antrajai daliai.

Taip pat pažymėtina, kad pagal 1995 m. kovo 29 d. Vyriausybės nutarimą Nr. 451 „Dėl vietos savivaldos institucijoms įstatymais nedeleguotų funkcijų perdavimo apskričių valdytojams“ minėtiems planams rengti savivaldybių žinioje yra palikti geoinformacinių sistemų centrai (architektų tarnybos).

Pareiškėjas teigia, kad minėtu Vyriausybės nutarimu Nr. 451 nustatyta apskričių valdytojams funkcijų perdavimo tvarka prieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnio trečiajai daliai. Pareiškėjo nuomone, šios funkcijos turėjo būti deleguotos įstatymu.

Konstitucinis Teismas pažymi, kad šiuo atveju kalbama ne apie funkcijų delegavimą savivaldybėms, o apie jų perdavimą apskrities valdytojo kompetencijai. Taigi nėra pagrindo teigti, kad tokia tvarka prieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnio trečiajai daliai.

Atsižvelgiant į išdėstytus motyvus darytina išvada, kad Vyriausybės nutarimo 1 punktu patvirtintų Pardavimo ir nuomos taisyklių 14, 15, 21 ir 22 punktai neprieštarauja Konstitucijos 120 straipsnio antrajai daliai ir Vietos savivaldos įstatymo 14 straipsnio trečiajai daliai.

Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102 straipsniu, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 53, 54, 55 ir 56 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas

nutaria:

  1. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1995 m. liepos 17 d. nutarimo Nr. 987 „Dėl valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pardavimo ir nuomos“ 1 punktu patvirtintos „Valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pardavimo ir nuomos tvarkos“ 7.1.9 ir 8.1.19 punktai prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 128 straipsnio antrajai daliai ir 46 straipsnio ketvirtajai daliai.
  2. Pripažinti, kad kita Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1995 m. liepos 17 d. nutarimo Nr. 987 „Dėl valstybinės žemės sklypų ne žemės ūkio veiklai pardavimo ir nuomos“ dalis neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai, taip pat Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 97, 98, 99 straipsniams, Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo 9 straipsnio 1 bei 3 punktams, 14 straipsnio pirmajai daliai ir 18 straipsniui.

Šis Konstitucinio Teismo nutarimas yra galutinis ir neskundžiamas.

Nutarimas skelbiamas Lietuvos Respublikos vardu.

Konstitucinio Teismo teisėjai:

 

Egidijus Jarašiūnas                             Kęstutis Lapinskas                            Zigmas Levickis

 Augustinas Normantas                       Vladas Pavilonis                                Jonas Prapiestis

 Pranas Vytautas Rasimavičius            Teodora Staugaitienė                         Juozas Žilys