Titulinė skaidrė
Teismo sudėtis
Devizas
Vytis
En
En

Dėl Miškų įstatymo pakeitimo ir įstatymų leidybos procedūros, be kita ko, įstatymų svarstymo ypatingos skubos tvarka

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2019 m. balandžio 16 d. nutarimas

DĖL MIŠKŲ ĮSTATYMO PAKEITIMO IR ĮSTATYMŲ LEIDYBOS PROCEDŪROS, BE KITA KO, ĮSTATYMŲ SVARSTYMO YPATINGOS SKUBOS TVARKA

Santrauka

Šiuo nutarimu Konstitucinis Teismas, išnagrinėjęs bylą pagal Seimo narių grupės prašymą, pripažino, kad 2017 m. liepos 11 d. priimtas Miškų įstatymo Nr. I-671 2, 4, 5, 6, 7, 8, 13, 18 ir 19 straipsnių pakeitimo įstatymas (toliau – Miškų įstatymo pakeitimo įstatymas) pagal priėmimo tvarką prieštarauja Konstitucijai.

Prieštaraujančia Konstitucijai taip pat pripažinta Seimo statuto 164 straipsnio (2016 m. gegužės 3 d. redakcija) 1 dalis tiek, kiek pagal ją įstatymų ir kitų Seimo aktų projektai gali būti svarstomi ypatingos skubos tvarka ne tik išskirtiniais konstituciškai pagrįstais atvejais, kai būtina nedelsiant užtikrinti gyvybiškai svarbius visuomenės ir valstybės interesus kilus tokiai grėsmei valstybės ar visuomenės saugumui, kuriai pašalinti būtini itin skubūs įstatymų leidėjo sprendimai.

Konstituciniai reikalavimai įstatymų leidybos procesui

Konstitucinis Teismas konstatavo, kad Seimas, nustatydamas įstatymų priėmimo tvarką, turi paisyti Konstitucijos normų ir principų. Nutarime pabrėžta, kad pagal Konstituciją, inter alia jos 5 straipsnio 2, 3 dalis, konstitucinius teisinės valstybės, atsakingo valdymo principus, Seimas, įgyvendindamas Konstitucijos 69 straipsnio 1 dalyje, 76 straipsnyje įtvirtintus įgaliojimus reglamentuoti įstatymų leidybos procedūrą, privalo Seimo statute ir įstatymuose nustatyti tokį įstatymų leidybos proceso teisinį reguliavimą, kuriuo būtų užtikrintas šio proceso viešumas ir skaidrumas, sudarytos prielaidos užtikrinti įstatymų ir kitų Seimo aktų kokybę.

Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad įstatymų leidybos proceso viešumo ir skaidrumo, priimamų įstatymų kokybės reikalavimams įgyvendinti ypač svarbi yra įstatymų projektų svarstymo stadija. Tai yra būtina įstatymų leidybos proceso stadija, laiduojanti demokratijos principų taikymą įstatymų leidybos procese. Įstatymų projektų svarstymo stadijos paskirtis – per ją išsamiai išnagrinėti ir įvertinti Seimui pateiktus įstatymų projektus ir su jais susijusią informaciją, reikšmingą Seimo nariams sprendžiant dėl atitinkamų įstatymų priėmimo, be kita ko, įvertinti visuomenės grupių, suinteresuotų asmenų nuomonę, kitų valstybės ar savivaldybių institucijų, specialių žinių turinčių asmenų nuomonę. Paisant įstatymų leidybos proceso viešumo ir skaidrumo, priimamų įstatymų kokybės reikalavimų, Seimo statute turi būti nustatyti Seimo struktūriniai padaliniai (kaip antai Seimo komitetai ar komisijos), kuriems būtų pavesta apsvarstyti ir įvertinti gautas pastabas ir pasiūlymus dėl svarstomų įstatymų projektų, taip pat turi būti nustatytos Seimo vidinės prevencinės teisinės priemonės, leidžiančios siekti, kad jo priimami įstatymai ir kiti teisės aktai neprieštarautų Konstitucijai ir atitiktų kitus iš Konstitucijos kylančius įstatymų bei kitų Seimo aktų kokybės reikalavimus.

Siekiant užtikrinti priimamų įstatymų kokybę, taip pat visos teisės sistemos nuoseklumą ir vidinę darną, įstatymų leidybos procesas, ypač įstatymų projektų svarstymo stadija, turi būti reglamentuojamas taip, kad būtų sudarytos prielaidos svarstant įstatymų projektus tinkamai įvertinti juose numatomo teisinio reguliavimo turinį ir pasekmes. Šiam tikslui pasiekti įstatymų leidybos proceso teisiniu reguliavimu turi būti sudarytos prielaidos prireikus gauti ir specialių žinių turinčių asmenų, atitinkamų valstybės institucijų nuomonę, pagrįstą jų atliktu išsamiu, objektyviu, nešališku svarstomo įstatymo projekto ir galimų numatomo teisinio reguliavimo turinio ir padarinių vertinimu, taip pat šią nuomonę atsakingai ir motyvuotai įvertinti.

Siekiant užtikrinti įstatymų leidybos proceso viešumą ir skaidrumą, taip pat Konstitucijos 33 straipsnio 1, 2 dalyse įtvirtintas piliečių teises dalyvauti valdant savo šalį, kritikuoti valstybės įstaigų ir pareigūnų darbą, šis procesas, ypač įstatymų projektų svarstymo stadija, turi būti reglamentuojamas taip, kad visuomenei būtų sudaryta galimybė dalyvauti svarstant įstatymų projektus. Šiam tikslui pasiekti turi būti nustatytas toks įstatymų leidybos proceso teisinis reguliavimas, pagal kurį Seimui pateikti įstatymų projektai būtų skelbiami viešai, kad visuomenės grupės, suinteresuoti asmenys turėtų pakankamai laiko su jais susipažinti ir dėl jų pareikšti savo nuomonę, pastabas ir pasiūlymus, kurie turėtų būti atsakingai ir motyvuotai įvertinti.

Konstitucinis Teismas priminė, kad leidžiant įstatymus, kitus teisės aktus Seimą ir kiekvieną Seimo narį saisto Konstitucija, konstituciniai įstatymai, įstatymai ir įstatymo galią turintis Seimo statutas; negalima ignoruoti jokios Konstitucijoje, įstatymuose ar Seimo statute įtvirtintos įstatymų leidybos proceso stadijos ar įstatymų priėmimo taisyklės; Seimo pareiga laikytis Seimo statute apibrėžtų įstatymų priėmimo taisyklių – jo konstitucinė pareiga; esminiai įstatymuose, Seimo statute nustatytos įstatymų leidybos procedūros pažeidimai reiškia, kad yra pažeidžiama ir Konstitucijos 69 straipsnio 1 dalies nuostata, jog įstatymai Seime priimami laikantis įstatymo nustatytos procedūros. Nutarime pabrėžta, kad Seimo pareiga laikytis Konstitucijoje, įstatymuose ar Seimo statute nustatytų įstatymų leidybos proceso stadijų ir įstatymų priėmimo taisyklių nėra savitikslė, ja siekiama užtikrinti įstatymų leidybos proceso skaidrumo ir viešumo reikalavimų laikymąsi, įstatymų ir kitų Seimo aktų kokybę.

Konstitucinis Teismas šiame nutarime pirmą kartą atskleidė konstitucinius reikalavimus įstatymų ir kitų Seimo aktų leidybos svarstant juos skubos ir ypatingos skubos tvarka procesui. Atsižvelgęs į tai, kad įstatymų svarstymo skubos tvarka procedūra suponuoja įstatymų leidybos proceso stadijų, ypač svarstymo stadijos, sutrumpinimą, taigi ribotas galimybes užtikrinti, kad būtų laikomasi iš Konstitucijos kylančių įstatymų leidybos proceso viešumo ir skaidrumo, įstatymų kokybės reikalavimų, Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad Seimas gali nustatyti tokį įstatymų projektų svarstymo skubos tvarka teisinį reguliavimą, pagal kurį ši tvarka būtų taikoma ypatingais atvejais, kai dėl susiklosčiusių politinių, socialinių, ekonominių ar kitų aplinkybių būtina skubiai nustatyti naują ar pakeisti galiojantį teisinį reguliavimą siekiant užtikrinti svarbius visuomenės ir valstybės interesus, apsaugoti kitas konstitucines vertybes.

Kadangi kitais nei įstatymai Seimo aktais paprastai nėra nustatomas naujas ar keičiamas galiojantis teisinis reguliavimas, jų leidybos procedūra gali būti paprastesnė – be kita ko, tokia pati, kaip įstatymų projektų svarstymo skubos tvarka procedūra, tačiau taip pat būtina paisyti teisėkūros procedūrų skaidrumo ir viešumo, Seimo aktų kokybės reikalavimų.

Įstatymų ir kitų Seimo aktų projektų svarstymo ypatingos skubos tvarka procedūra suponuoja, kad įstatymų leidybos proceso stadijos, ypač svarstymo stadija, gali būti sutrumpinamos dar labiau nei svarstant juos skubos tvarka, t. y. svarstymo stadija gali tapti tik formali. Todėl taikant tokią procedūrą yra itin ribotos galimybės užtikrinti, kad būtų laikomasi iš Konstitucijos kylančių įstatymų leidybos proceso viešumo ir skaidrumo, įstatymų ir kitų Seimo aktų kokybės reikalavimų. Atsižvelgus į tai, pažymėta, kad Seimas gali nustatyti tokį įstatymų ir kitų Seimo aktų projektų svarstymo ypatingos skubos tvarka teisinį reguliavimą, pagal kurį tokia tvarka galėtų būti taikoma tik išskirtiniais konstituciškai pagrįstais atvejais, kai būtina nedelsiant užtikrinti gyvybiškai svarbius visuomenės ir valstybės interesus, kaip antai įvedant arba įvedus karo ar nepaprastąją padėtį, skelbiant arba paskelbus mobilizaciją, priimant sprendimą panaudoti ginkluotąsias pajėgas ginkluoto užpuolimo atveju ir (ar) prireikus itin skubiai vykdyti tarptautinius įsipareigojimus, stichinės nelaimės ar kitomis ekstremaliomis aplinkybėmis, kilus tokiai grėsmei valstybės ar visuomenės saugumui, kuriai pašalinti būtini itin skubūs įstatymų leidėjo sprendimai. Kitoks teisinis reguliavimas būtų nesuderinamas su konstituciniais įstatymų leidybos proceso viešumo ir skaidrumo, įstatymų ir kitų Seimo aktų kokybės reikalavimais.

Kartu pabrėžta, kad, reguliuojant įstatymų projektų svarstymą skubos tvarka, taip pat įstatymų ir kitų Seimo aktų projektų svarstymą ypatingos skubos tvarka, privalu sudaryti prielaidas užtikrinti Seimo vidinę prevencinę įstatymų, kitų Seimo aktų atitikties Konstitucijai kontrolę.

Seimo statuto nuostatos atitikties Konstitucijai vertinimas

Pareiškėjos ginčytas Miškų įstatymo pakeitimo įstatymas buvo priimtas ypatingos skubos tvarka, todėl, prieš vertindamas jo atitiktį Konstitucijai pagal priėmimo tvarką, Konstitucinis Teismas įvertino Seimo statute nustatytą įstatymų projektų svarstymo ypatingos skubos tvarka teisinį reguliavimą.

Jis konstatavo, kad Seimo statuto 164 straipsnyje numatytas įstatymo projekto svarstymas ypatingos skubos tvarka yra tam tikra speciali, itin pagreitinta įstatymų leidybos procedūra, kai prireikus Seimas gali priimti įstatymo projektą itin skubiai – įstatymo projekto priėmimo procedūra po pateikimo gali būti pradėta po 3 valandų pertraukos, t. y. juo sudarytos prielaidos priimti įstatymo projektą tą pačią dieną, kurią jis yra pateiktas Seimui. Pagal Seimo statuto 164 straipsnio 1 dalyje nustatytą teisinį reguliavimą įstatymų ir kitų Seimo aktų projektai gali būti svarstomi ypatingos skubos tvarka vadovaujantis bet kokiais joje nurodytų subjektų (Respublikos Prezidento, Seimo Pirmininko arba Seimo Pirmininką pavaduojančio Seimo Pirmininko pavaduotojo, arba Vyriausybės) pateiktais motyvais, o ne tik išskirtiniais konstituciškai pagrįstais atvejais, kai būtina nedelsiant užtikrinti gyvybiškai svarbius visuomenės ir valstybės interesus kilus tokiai grėsmei valstybės ar visuomenės saugumui, kuriai pašalinti būtini itin skubūs įstatymų leidėjo sprendimai.

Konstitucinio Teismo vertinimu, Seimo statuto 164 straipsnio 1 dalyje nustatytu teisiniu reguliavimu tiek, kiek pagal jį įstatymų ir kitų Seimo aktų projektai gali būti svarstomi ypatingos skubos tvarka ne tik išskirtiniais konstituciškai pagrįstais atvejais, kai būtina nedelsiant užtikrinti gyvybiškai svarbius visuomenės ir valstybės interesus kilus tokiai grėsmei valstybės ar visuomenės saugumui, kuriai pašalinti būtini itin skubūs įstatymų leidėjo sprendimai, nepaisyta iš Konstitucijos, inter alia jos 5 straipsnio 2, 3 dalių, konstitucinių teisinės valstybės, atsakingo valdymo principų, kylančių įstatymų leidybos proceso viešumo ir skaidrumo, įstatymų ir kitų Seimo aktų kokybės reikalavimų.

Konstitucinio Teismo nutarime pažymėta, jog Valstybės kontrolė, atlikusi valstybinį teisėkūros proceso auditą, 2018 m. paskelbtoje ataskaitoje konstatavo, kad Lietuvoje apie pusę visų 2008–2016 m. priimtų įstatymų sudaro įstatymai, kurie buvo svarstomi skubos ar ypatingos skubos tvarka. Išanalizavusi Seimo 2017 m. pavasario sesijos duomenis, Valstybės kontrolė nustatė, kad 37,6 proc. (108 iš 287) įstatymų priimta apsvarsčius juos skubos ar ypatingos skubos tvarka. Iš šios audito ataskaitos matyti, kad Suomijoje, Švedijoje, Jungtinėje Karalystėje, Lenkijoje tokia tvarka priimama ne daugiau kaip 5 proc. įstatymų, Estijoje – apie 10 proc. Nors 2014 m. Valstybių prieš korupciją grupė (GRECO), atlikdama vertinimą, pažymėjo, kad Lietuvoje pernelyg dažnas skubos procedūrų taikymas priimant teisės aktus gali pakenkti įvairių teisės aktų priėmimo proceso etapų viešumui ir sumažinti viso proceso skaidrumą, įstatymų projektai ir toliau labai dažnai buvo svarstomi skubos ar ypatingos skubos tvarka.

Miškų įstatymo pakeitimo įstatymo atitikties Konstitucijai vertinimas

Konstitucinis Teismas, apibendrinęs su ginčyto Miškų įstatymo pakeitimo įstatymo priėmimu susijusias faktines aplinkybes, konstatavo, kad:

– šis įstatymas priimtas Seimo Pirmininko siūlymu taikant ypatingos skubos svarstymo tvarką be jos taikymą pagrindžiančių motyvų, taigi, nesant tokios grėsmės valstybės ar visuomenės saugumui, kuriai pašalinti būtini itin skubūs įstatymų leidėjo sprendimai;

– priimant šį įstatymą ypatingos skubos tvarka nesudaryta prielaidų Seimo kanceliarijos Teisės departamentui įvertinti visas jo projekto nuostatas, per projekto svarstymo pertrauką dėl jo pateiktus Seimo narių pasiūlymus;

– šis įstatymas priimtas iš esmės pakeitus jo projektą, t. y. papildžius jį naujomis nuostatomis, analogiškomis kito įstatymo projekto nuostatoms, per vieną svarstymo ypatingos skubos tvarka dieną, taip išvengus to kito įstatymo projekto svarstymo stadijos (dėl to projekto pateiktų nepriklausomo ekspertinio įvertinimo išvadų, kitų konsultantų, specialistų, įstatymų leidybos iniciatyvos teisę turinčių subjektų, Seimo paskirtų papildomų komitetų, valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų išvadų, pastabų ir pasiūlymų svarstymo ir vertinimo).

Taigi, Konstitucinio Teismo vertinimu, priimant ginčytą Miškų įstatymo pakeitimo įstatymą nesilaikyta konstitucinio reikalavimo įstatymų ir kitų Seimo aktų projektų svarstymo ypatingos skubos tvarka procedūrą taikyti tik išskirtiniais konstituciškai pagrįstais atvejais, kai būtina nedelsiant užtikrinti gyvybiškai svarbius visuomenės ir valstybės interesus kilus tokiai grėsmei valstybės ar visuomenės saugumui, kuriai pašalinti būtini itin skubūs įstatymų leidėjo sprendimai, taip pat konstitucinių reikalavimų užtikrinti Seimo vidinę prevencinę įstatymų ir kitų Seimo aktų atitikties Konstitucijai kontrolę, neignoruoti jokios Konstitucijoje, įstatymuose ar Seimo statute įtvirtintos įstatymų leidybos proceso stadijos ar įstatymų priėmimo taisyklės, taigi nepaisyta ir iš Konstitucijos, inter alia jos 5 straipsnio 2, 3 dalių, konstitucinių teisinės valstybės, atsakingo valdymo principų, kylančių įstatymų leidybos proceso viešumo ir skaidrumo, įstatymų ir kitų Seimo aktų kokybės reikalavimų, taip pat Konstitucijos 69 straipsnio 1 dalyje nustatyto reikalavimo priimti įstatymus Seime laikantis įstatymo nustatytos procedūros.

Pareiškėja taip pat abejojo Miškų įstatymo pakeitimo įstatyme įtvirtintos formuluotės „miškų urėdija (urėdijos)“, iš kurios neaišku, kiek miškų urėdijų turėtų veikti Lietuvoje, atitiktimi konstituciniam teisinės valstybės principui.

Pripažinęs šį įstatymą prieštaraujančiu Konstitucijai pagal priėmimo tvarką, Konstitucinis Teismas netyrė jo nuostatų, kuriose įtvirtinta formuluotė „miškų urėdija (urėdijos)“, atitikties Konstitucijai. Tačiau, konstatavęs, kad iš šiuo įstatymu nustatyto teisinio reguliavimo iš tiesų neaišku, kiek miškų urėdijų (valstybės įmonių, patikėjimo teise valdančių, naudojančių valstybinius miškus ir jais disponuojančių, vykdančių juose kompleksinę miškų ūkio veiklą) gali veikti Lietuvoje, Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad iš Konstitucijos, inter alia jos 46, 54 straipsnių, 128 straipsnio 2 dalies, konstitucinio teisinės valstybės principo, įstatymų leidėjui kyla pareiga įstatymu nustatyti esmines miškų ūkio valdymo sąlygas. Įstatymų leidėjas turi nustatyti aiškų ir pagrįstą miškų ūkio valdymo modelį, be kita ko, subjektus, atsakingus už valstybei nuosavybės teise priklausančio miškų ūkio valdymą, arba kriterijus, pagal kuriuos tokie subjektai būtų nustatyti. Nustatant miškų ūkio valdymo teisinį reguliavimą turi būti paisoma iš Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalies kylančios valstybės pareigos reguliuoti ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei, kartu įgyvendinant iš Konstitucijos 54 straipsnio, 128 straipsnio 2 dalies kylančius reikalavimus užtikrinti tinkamą miškų apsaugą, taip pat jų, kaip valstybės turto, racionalų tvarkymą ir naudojimą.

Konstitucinio Teismo nutarimo teisiniai padariniai

Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad prieštaraujančiu Konstitucijai pripažintas Miškų įstatymo pakeitimo įstatymas nuo Konstitucinio Teismo nutarimo oficialaus paskelbimo dienos negalės būti taikomas. Jeigu šis nutarimas būtų oficialiai paskelbtas iškart po jo viešo paskelbimo Konstitucinio Teismo posėdyje, atsirastų Miškų įstatyme nustatyto teisinio reguliavimo spragų ir neapibrėžtumo, dėl kurio galėtų būti sutrikdytas miškų ūkio valdymas ir tvarkymas. Atsižvelgus į tai, šio nutarimo oficialus paskelbimas ir įsigaliojimas atidėtas iki 2019 m. gruodžio 2 d.

Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad Konstitucijos 107 straipsnio 1 dalyje yra įtvirtinta bendra taisyklė, jog Konstitucinio Teismo sprendimų galia yra nukreipiama į ateitį, taip pat kad iš Konstitucijos 107 straipsnio 1 dalies kyla teisės aktų konstitucingumo ir jų taikymo padarinių teisėtumo prezumpcija. Jis taip pat pabrėžė, kad Konstituciniam Teismui vykdant konstitucinį teisingumą negali būti pažeistas teisinės sistemos stabilumas, pakirstas teisinių santykių subjektų pasitikėjimas valstybėje priimtais teisės aktais.

Todėl tai, kad šiame Konstitucinio Teismo nutarime Seimo statuto 164 straipsnio 1 dalis tiek, kiek pagal ją įstatymų ir kitų Seimo aktų projektai gali būti svarstomi ypatingos skubos tvarka ne tik išskirtiniais konstituciškai pagrįstais atvejais, pripažinta prieštaraujančia Konstitucijai, savaime negali būti pagrindas ginčyti iki šio nutarimo viešo paskelbimo priimtų įstatymų ir kitų Seimo aktų atitiktį Konstitucijai vien dėl to, kad juos priimant ypatingos skubos tvarka taikyta ne išskirtiniu konstituciškai pagrįstu atveju, kai būtina nedelsiant užtikrinti gyvybiškai svarbius visuomenės ir valstybės interesus kilus tokiai grėsmei valstybės ar visuomenės saugumui, kuriai pašalinti būtini itin skubūs įstatymų leidėjo sprendimai.

Kartu pabrėžta, kad, viešai paskelbus šį Konstitucinio Teismo nutarimą, pagal Seimo statuto 164 straipsnio 1 dalį įstatymų ir kitų Seimo aktų svarstymo ypatingos skubos tvarka procedūra turėtų būti taikoma tik išskirtiniais konstituciškai pagrįstais atvejais.

Konstitucinis Teismas taip pat pažymėjo, kad nuo šio nutarimo viešo paskelbimo dienos įstatymų svarstymo skubos tvarka procedūra turėtų būti taikoma tik jeigu tai būtų motyvuota ypatingais atvejais, kai dėl susiklosčiusių politinių, socialinių, ekonominių ar kitų aplinkybių būtina skubiai nustatyti naują ar pakeisti galiojantį teisinį reguliavimą siekiant užtikrinti svarbius visuomenės ir valstybės interesus, apsaugoti kitas konstitucines vertybes.

Nutarime atkreiptas dėmesys į tai, kad jeigu įstatymų leidėjas nesiimtų priemonių Miškų įstatyme nustatyto teisinio reguliavimo spragoms ir neapibrėžtumui pašalinti, oficialiai paskelbus šį Konstitucinio Teismo nutarimą miškų ūkio valdymo modelis įstatymu būtų teisiškai nesureguliuotas. Atsižvelgus į miškų ūkio teisinio reguliavimo stabilumo viešąjį interesą, kad nebūtų sutrikdyti miškų ūkio valdymas ir tvarkymas, konstatuota, jog Vyriausybės 2017 m. rugpjūčio 2 d. nutarimas, kuriuo Lietuvoje veikusios 42 miškų urėdijos reorganizuotos į vieną valstybės įmonę Valstybinių miškų urėdiją, laikytinas galiojančiu ir oficialiai paskelbus šį Konstitucinio Teismo nutarimą, o tai, kad Miškų įstatymo pakeitimo įstatymas pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai, savaime nesuteikia pagrindo ginčyti šio Vyriausybės nutarimo atitiktį Konstitucijai.