Prašymo Nr. 1B-1/2018

2018-01-16 Nr. S-2018-326

Lietuvos Respublikos Konstituciniam Teismui

Kodas: 188604236

Adresas: Gedimino pr. 36, 01104 Vilnius

Tel. (8 5) 261 3535

El. paštas: pastas@lrkt.lt

2018 m. sausio 12 d.

Vilnius

Pareiškėjai: Lietuvos Respublikos Seimo narių grupė

Gedimino pr. 53, 01109 Vilnius

Pareiškėjų atstovai: Seimo narys Remigijus Žemaitaitis (grupės atstovas,

kuriam suteikiamos visos ir neribotos teisės atstovauti Pareiškėjams gerb. Konstituciniame Teisme)

Ginčijamus aktus priėmusios institucijos: Lietuvos Respublikos Vyriausybė

Kodas: 188604574

Adresas: Gedimino pr. 11, 01103 Vilnius

Tel. +370 (706) 63 711

El. paštas: LRVkanceliarija@lrv.lt

Lietuvos Respublikos Seimas

Kodas: 188605295

Adresas: Gedimino pr. 53, 01109 Vilnius

Tel. (8 5) 239 6060

El. paštas: priim@lrs.lt

PRAŠYMAS

Ištirti įstatymo ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimo teisėtumą

I. SKUNDŽIAMŲ TEISĖS AKTŲ PRIĖMIMO APLINKYBĖS

1. Šiuo metu galiojančios Lietuvos Respublikos miškų įstatymo (toliau - Miškų įstatymas) redakcijos(1) 7 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad Lietuvos Respublikoje veiklą vykdo 42 miškų urėdijos.

2. Lietuvos Respublikos Seimui buvo pateiktas Lietuvos Respublikos miškų įstatymo Nr. I-671 2, 4, 5, 6, 7, 8, 13, 18 ir 19 straipsnių pakeitimo įstatymo projektas, kuris Lietuvos Respublikos Seime buvo registruotas 2017 m. kovo 10 d., jam suteiktas registracijos Nr. XIIP-420(2) (toliau - 2017 m. kovo 10 d. projektas).

3. Kartu su 2017 m. kovo 10 d. projektu buvo pateiktas aiškinamasis raštas(3). Aiškinamajame rašte nurodyta, kad 2017 m. kovo 10 d. projektu siekiama įvykdyti valstybinių miškų valdymo sistemos struktūrinę reformą. Tam, kad tai būtų įgyvendinta, 2017 m. kovo 10 d. projekto rengėjai siūlė Miškų įstatyme įtvirtinti vienos valstybinių miškų valdymo įmonės modelį.

4. 2017 m. kovo 15 d. buvo gauta Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarijos Teisės departamento išvada dėl 2017 m. kovo 10 d. projekto(4).

5. 2017 m. kovo 29 d. taip pat buvo gauta ir Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos Antikorupcinio vertinimo išvada(5).

6. 2017 m. balandžio 7 d. buvo gauta Lietuvos Respublikos Seimo Kaimo reikalų komiteto Papildomo komiteto išvada dėl 2017 m. kovo 10 d. projekto(6).

7. 2017 m. birželio 13 d. Lietuvos Respublikos Seimo valdyba sprendimu Nr. SV-S-300(7) nusprendė pritarti Lietuvos Respublikos Seimo Aplinkos apsaugos komiteto siūlymams dėl reikalavimų nepriklausomam ekspertui, kuris vertins 2017 m. kovo 10 d. projektą ir Lietuvos Respublikos Seimo narių pasiūlymus dėl 2017 m. kovo 10 d. projekto. Taip pat šiuo sprendimu buvo patvirtinta 2017 m. kovo 10 d. projekto ir Seimo narių pasiūlymų dėl 2017 m. kovo 10 d. projekto nepriklausomo ekspertinio įvertinimo paslaugų pirkimo techninė specifikacija bei Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarijai buvo pavesta vykdyti nepriklausomo ekspertinio įvertinimo paslaugų viešąjį pirkimą teisės aktų nustatyta tvarka.

8. Viešąjį pirkimą dėl 2017 m. kovo 10 d. projekto vertinimo laimėjo du asmenys - UAB „Civitta" ir Lietuvos miškininkų sąjunga. Atitinkamai šie asmenys pateikė Lietuvos Respublikos Seimui savo išvadas(8).

9. 2017 m. birželio 30 d. papildomai buvo gauta Lietuvos Respublikos Seimo Valstybės valdymo ir savivaldybių komiteto Papildomo komiteto išvada dėl 2017 m. kovo 10 d. projekto(9).

10. 2017 m. liepos 5 d. taip pat buvo gauta Lietuvos Respublikos Seimo Kaimo reikalų komiteto išvada dėl 2017 m. kovo 10 d. projekto(10).

11. 2017 m. liepos 7 d. buvo gauta Lietuvos Respublikos Seimo Aplinkos apsaugos komiteto Pagrindinio komiteto išvada dėl 2017 m. kovo 10 d. projekto(11). Šia išvada buvo nuspręsta atmesti 2017 m. kovo 10 d. projektą.

12. Kadangi 2017 m. kovo 10 d. projektas buvo atmestas jį parengusio Aplinkos apsaugos komiteto, Lietuvos Respublikos Seimui buvo pateiktas svarstyti kitas Lietuvos Respublikos miškų įstatymo Nr. I-671 2, 4, 5, 7, 8, 13, 18 ir 19 straipsnių pakeitimo įstatymo projektas, jis Lietuvos Respublikos Seime buvo užregistruotas 2017 m. liepos 11 d., jam suteiktas registracijos Nr. XIIP-4291(5) (12) (toliau -2017 m. liepos 11 d. projektas). 2017 m. liepos 11 d. projektas buvo parengtas anksčiau Lietuvos Respublikos Seimui pateiktų projektų pagrindu.

13. Atkreiptinas dėmesys, kad, nors 2017 m. kovo 10 d. projektas buvo įvertintas įvairiuose Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarijos Teisės departamento, Lietuvos Respublikos Seimo komitetų, suinteresuotos institucijos (Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimo tarnybos) bei nepriklausomų ekspertų, tačiau 2017 m. liepos 11 d. projektas iš esmės nebuvo įvertintas (nors juo siūlyta keisti beveik tuos pačius Miškų įstatymo straipsnius). Nors prie ankstesnių 2017 m. liepos 11 d. projekto versijų buvo pateikti aiškinamieji raštai (pirmoji ir antroji projekto versijos), tačiau šie aiškinamieji raštai aprašė tik Miškų įstatymo 7 straipsnio keitimą. Nuo ketvirtosios šio projekto versijos buvo siūloma keisti daug daugiau Miškų įstatymo straipsnio (papildomai keisti Miškų įstatymo 2, 4, 5, 8, 13, 18 ir 19 straipsnius, be to, pasiūlyta keisti ne tik 7 straipsnio 1 dalį, bet ir jo 2 dalį). Po to, kai 2017 m. liepos 11 d. projekto versija buvo iš esmės papildyta, nebuvo atlikti jokie teisiniai vertinimai, o taip pat nebuvo pateiktas papildomas aiškinamasis raštas. Taigi galima daryti išvadą, kad nebuvo atliktas išsamus 2017 m. liepos 11 d. projekto vertinimas.

14. 2017 m. liepos 11 d. Lietuvos Respublikos Seimas priėmė Lietuvos Respublikos miškų įstatymo Nr. I-671 2, 4, 5, 6, 7, 8, 13, 18 ir 19 straipsnių pakeitimo įstatymą Nr. XIII-628 (toliau - Pakeitimo įstatymas) (Priedas Nr. 1). Pakeitimo įstatymas buvo priimtas 2017 m. liepos 11 d. projekto pagrindu. Pakeitimo įstatymo 5 straipsniu Miškų įstatymo 7 straipsnio 1 dalis buvo pakeista nebenurodant tikslaus miškų urėdijų skaičiaus - „Lietuvos Respublikoje miškų urėdija (urėdijos) veikia pagal Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybės įmonių įstatymą <...>." Pagal Pakeitimo įstatymo 10 straipsnio 1 dalį, Pakeitimo įstatymas įsigalioja nuo 2018 m. sausio 1 d., o Pakeitimo įstatymo 10 straipsnio 2 dalimi įtvirtinta, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybė (toliau - Vyriausybė) ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministras iki 2017 m. gruodžio 31 d. priima Pakeitimo įstatymo įgyvendinamuosius teisės aktus.

15. 2017 m. rugpjūčio 2 d. Vyriausybė priėmė nutarimą Nr. 647 „Dėl sutikimo reorganizuoti valstybės įmones miškų urėdijas" (toliau - Nutarimas) (Priedas Nr. 2), kuris įsigaliojo 2017 m. rugpjūčio 10 d. Nutarimu Vyriausybė sutiko, kad valstybės įmonės miškų urėdijos būtų reorganizuotos prijungiant jas prie reorganizavime dalyvaujančios Valstybės įmonės Valstybinio miškotvarkos instituto (j. a. k. 132340880) (toliau - Valstybinis miškotvarkos institutas). Reorganizavime dalyvaujančios Valstybinio miškotvarkos instituto (j. a. k. 132340880) pavadinimas po reorganizavimo keičiamas į Valstybinių miškų urėdiją.

16. Šį prašymą pasirašiusios Lietuvos Respublikos Seimo narių grupės (toliau - Pareiškėjai) nuomone, egzistuoja teisiškai pagrįsta abejonė, kad Pakeitimo įstatymas ir Nutarimas prieštarauja aukštesnės galios įstatymams bei Lietuvos Respublikos Konstitucijai (toliau - Konstitucija). Pareiškėjų įsitikinimu, Pakeitimo įstatymas prieštarauja Konstitucijos 69 straipsnio 1 daliai, konstituciniams teisinės valstybės ir teisinio aiškumo principams, o Nutarimas prieštarauja Konstitucijos 5 straipsnio 2 daliai, 94 straipsnio 2 punktui, konstituciniams teisinės valstybės ir teisinio aiškumo principams, Lietuvos Respublikos miškų įstatymo 7 straipsnio 1 daliai, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 ir 7 punktams bei 15 straipsniui. Atsižvelgdami į tai ir vadovaudamiesi Konstitucijos 105 straipsnio 2 dalies 2 punktu, 106 straipsnio 3 dalimi, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 63 straipsnio 1 dalies 3 punktu, 64 straipsniu, 65 straipsnio 1 dalies 3 punktu, Pareiškėjai prašo Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo ištirti Nutarimo atitiktį įstatymams ir Konstitucijai.

II. PRAŠYMO PAGRINDAS

A. Pakeitimo įstatymas prieštarauja Konstitucijai ir konstituciniams principams

A1. Pakeitimo įstatymo priėmimo procedūra prieštaravo Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 15 straipsniui, 3 straipsnio 2 dalies 1, 2 ir 5 punktąms, Seimo Statuto 135 straipsnio 3 daliai, Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio 1 ir 2 daliai

17. Pareiškėjų nuomone, Pakeitimo įstatymas, visų pirma, buvo priimtas nesilaikant įstatymuose numatytos teisėkūros procedūros. Tai pagrindžia toliau nurodomi argumentai.

18. Pirma, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 15 straipsnio 1 dalis nustato, kad rengiant teisės akto, kuriuo numatoma reglamentuoti iki tol nereglamentuotus santykius, taip pat kuriuo iš esmės keičiamas teisinis reguliavimas, projektą, privalo būti atliekamas numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimas. Šio vertinimo išsamumas turi būti proporcingas galimoms numatomo teisinio reguliavimo pasekmėms. Sprendimą dėl numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo priima teisės akto projekto rengėjas. To paties straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad, atliekant numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimą, nustatomas galimas teigiamas ir neigiamas poveikis to teisinio reguliavimo sričiai, asmenims ar jų grupėms, kuriems bus taikomas numatomas teisinis reguliavimas. Atsižvelgiant į teisės akte numatomo naujo teisinio reguliavimo pobūdį, mastą, turi būti įvertinamas poveikis ekonomikai, valstybės finansams, socialinei aplinkai, viešajam administravimui, teisinei sistemai, kriminogeninei situacijai, korupcijos mastui, aplinkai, administracinei naštai, regionų plėtrai ir kitoms sritims. Kaip minėta, 2017 m. kovo 10 d. projektas buvo įvertintas tiek Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarijos Teisės departamento, tiek atskirų Lietuvos Respublikos Seimo komitetų, tiek Specialiųjų tyrimų tarnybos, tiek dviejų nepriklausomų ekspertų. Tačiau Pakeitimo įstatymas buvo priimtas ne 2017 m. kovo 10 d., o 2017 m. liepos 11 d. projekto pagrindu. Atsižvelgiant į tai, kad 2017 m. liepos 11 d. projektu siūlyta keisti tuos pačius Miškų įstatymo straipsnius, kaip ir 2017 m. kovo 10 projektu, ir juos siūlyta keisti labai panašiai, laikytina, kad 2017 m. liepos 11 d. projektu taip pat buvo siekta vykdyti valstybinių miškų valdymo sistemos struktūrinę reformą, t. y. buvo iš esmės keičiamas teisinis reguliavimas. Atitinkamai privalėjo būti pateikti įvairūs ir išsamūs 2017 m. liepos 11 d. projekto vertinimai (nepriklausomų ekspertų išvados, Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos antikorupcinio vertinimo išvada ir kt.). Kad 2017 m. liepos 11 d. projektas turėjo būti išsamiai įvertintas, patvirtina ir pačių pakeitimų analizė - jais keičiama valstybinių miškų valdymo sistema, visiškai naujai sureguliuotas žaliavinės medienos, miško kirtimo liekanų ir nenukirsto miško pardavimas. Akivaizdu, kad šie pakeitimai gali daryti įtaką ekonomikai, korupcijos mastui, todėl privalėjo būti atlikta jų galima įtaka. Tačiau 2017 m. liepos 11 d. projektas nebuvo įvertintas taip, kaip to reikalauja Lietuvos Respublikos teisėkūros 15 straipsnio 2 ir 3 dalys (ką, be kita ko, įrodo vien tas faktas, kad 2017 m. liepos 11 d. projekto vertinimas buvo daug mažesnės apimties negu 2017 m. kovo 10 d. projekto vertinimas). Dėl šios priežasties darytina išvada, kad Pakeitimo įstatymas buvo priimtas neįvertinus iš esmės keičiamo teisinio reguliavimo poveikio.

19. Antra, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 15 straipsnio 3 dalis nustato, kad įstatymo ar kito Seimo teisės akto projekte numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo rezultatai pateikiami aiškinamajame rašte arba atskiru dokumentu. Be to, Seimo statuto 135 straipsnio 3 dalis numato, kad kartu su Lietuvos Respublikos Seimui teikiamu įstatymo projektu, išskyrus Konstitucijos suteiktą teisę įgyvendinančių Lietuvos Respublikos piliečių teikiamą įstatymo projektą, pateikiamas aiškinamasis raštas. Su 2017 m. liepos 11 d. projektu, kuriuo iš esmės buvo pakeistos šio projekto ankstesnės versijos, nebuvo pateiktas nei papildomas aiškinamasis raštas, nei joks kitas dokumentas. Atitinkamai laikytina, kad Pakeitimo įstatymas priimtas nesant aiškiems jo priėmimo tikslams. Kadangi Pakeitimo įstatymas yra susijęs su miškų reforma (t. y. iš esmės yra keičiami egzistuojantys teisiniai santykiai), tai aiškinamojo rašto ar kito dokumento nebuvimas yra nepateisinamas.

20. Trečia, kaip minėta, 2017 m. kovo 10 d. projektas buvo įvertintas antikorupciniu požiūriu (2017 m. kovo 29 d. Lietuvos Respublikos Seime buvo gauta ir Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos Antikorupcinio vertinimo išvada). Tačiau 2017 m. liepos 11 d. projektas, kuriuo Miškų įstatymą siūlyta keisti panašiai, kaip ir 2017 m. kovo 10 d. projektu, antikorupciniu požiūriu įvertintas nebuvo. Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio 1 dalies 2 punkte nustatyta, kad teisės akto projekto rengėjas atlieka teisės projekto antikorupcinį vertinimą, jeigu rengiamame teisės akte numatoma reguliuoti visuomeninius santykius, susijusius su valstybės ar savivaldybių biudžetų pajamų ar išlaidų didinimu ar mažinimu dėl valstybės ar savivaldybių funkcijų vykdymo perdavimo valstybės ar savivaldybių įmonėms, viešosioms įstaigoms ar privatiems asmenims. To paties straipsnio 1 dalies 10 punktas numato privalomą teisės akto projekto antikorupcinį vertinimą, jeigu rengiamu teisės aktu numato reguliuoti visuomeninius santykius, susijusius su išimtų iš apyvartos ar ribotai esančių apyvartoje daiktų gamyba, laikymu ir prekyba. 2017 m. liepos 11 d. projektu siūlyta panaikinti konkretų miškų urėdijų skaičių, kas galėjo daryti įtaką valstybės biudžeto pajamų ir išlaidų dydžiams. Taigi 2017 m. liepos 11 d. projektas privalėjo būti vertintas antikorupciniu požiūriu pagal Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio 1 dalies 2 punktą. Be to, Pakeitimo įstatymo 5 straipsniu Miškų įstatymo 7 straipsnio

dalis pakeista taip, kad buvo sureguliuota valstybiniuose miškuose esančių žaliavų pardavimas. Konstitucijos 47 straipsnio 1 dalis nustato, kad Lietuvos Respublikai išimtine nuosavybės teise priklauso: žemės gelmės, taip pat valstybinės reikšmės vidaus vandenys, miškai, parkai, keliai, istorijos, archeologijos ir kultūros objektai. Pagal Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau - CK) 4.7 straipsnio 2 dalį išimti iš apyvartos yra tik išimtine valstybės nuosavybe esantys daiktai. Įvertinus šias teisės normas sistemiškai, darytina išvada, kad Pakeitimo įstatymu sureglamentavus valstybiniuose miškuose esančių žaliavų pardavimą, buvo sureguliuoti santykiai, susiję su išimtų iš apyvartos daiktų gamyba (gavyba) ir prekyba. Dėl šios priežasties 2017 m. liepos 11 d. projektas privalėjo būti įvertintas antikorupciniu požiūriu ir pagal Lietuvos Respublikos korupcijos prevencijos įstatymo 8 straipsnio 1 dalies 10 punktą. Tačiau Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos antikorupcinio poveikio išvada dėl 2017 m. liepos 11 d. projekto nebuvo gauta. Atitinkamai laikytina, kad buvo atliktas neišsamus 2017 m. liepos 11 d. projekto vertinimas.

21. Ketvirta, aukščiau išvardytų teisės aktų reikalavimų nesilaikymas (neišsamus 2017 m. liepos 11 d. projekto įvertinimas) reiškia, kad buvo pažeisti šie Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalyje įtvirtinti teisėkūros principai:

a. tikslingumo - atsižvelgiant į 2017 m. liepos 11 d. projekto vertinimą negalima daryti vienareikšmės išvados, kad šiuo projektu siektų tikslų nebuvo galima pasiekti kitomis priemonėmis (tuo labiau, kad nėra aiškinamojo rašto dėl visų 2017 m. liepos 11 d. projekte nurodytų Miškų įstatymo pakeitimų);

b. proporcingumo - atsižvelgiant į 2017 m. liepos 11 d. projekto vertinimą negalima daryti vienareikšmės išvados, kad šiuo projektu teisinių santykių subjektai nėra varžomi daugiau, negu yra reikalinga teisinio reguliavimo tikslams pasiekti;

c. efektyvumo - nesant išsamaus 2017 m. liepos 11 d. projekto vertinimo, nėra galima padaryti išvados, kad buvo pasirinkta veiksmingiausia teisinio reguliavimo alternatyva. Šis principas nėra pasiektas ir dėl tos priežasties, kad teisėkūros veiksmai buvo atlikti per neprotingus terminus - iš esmės pakeista 2017 m. liepos 11 d. projekto versija buvo užregistruota Lietuvos Respublikos Seime tą pačią dieną, kada ir buvo užregistruotas 2017 m. liepos 11 d. projektas ir kada buvo priimtas Pakeitimo įstatymas. Esant tokioms aplinkybėms visiškai tikėtina, kad Lietuvos Respublikos Seimo nariai balsavo už Pakeitimo įstatymo priėmimą nesuprasdami galimo pakeisto reguliavimo įtakos.

22. Penkta, Konstitucijos 69 straipsnio 1 dalis numato, kad įstatymai Lietuvos Respublikos Seime priimami laikantis įstatymo numatytos procedūros. įstatymais, kurie reglamentuoja įstatymų priėmimo procedūrą, yra jau minėtas Seimo statutas bei Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymas. Šiuo klausimu Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas papildomai yra išaiškinęs, kad teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimas įstatymų leidėjui bei kitiems teisėkūros subjektams bei apima pareigą leidžiant teisės aktus paisyti teisėkūros procedūrinių reikalavimų, taip pat ir tų, kuriuos yra nusistatęs pats teisėkūros subjektas (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas). Oficialioje konstitucinėje jurisprudencijoje taip pat pripažįstama, kad esminiai įstatymuose bei Seimo statute numatytos įstatymų leidybos procedūros pažeidimai reiškia ir Konstitucijos 69 straipsnio 1 dalies pažeidimą (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2008 m. vasario 22 d., 2013 m. vasario 15 d., 2015 m. lapkričio 19 d. nutarimai). Įvertinus šią Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo praktiką, akivaizdu, kad Lietuvos Respublikos Seimas, nesilaikęs Seimo statuto ir Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo, pažeidė ir Lietuvos Respublikos Konstitucijos 69 straipsnio 1 dalį bei konstitucinį teisinės valstybės principą.

23. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad priimant Pakeitimo įstatymą buvo pažeista Lietuvos Respublikos Konstitucija (jos 69 straipsnio 1 dalis) bei konstitucinis teisinės valstybės principas. Tokią Pareiškėjų poziciją pagrindžia tai, kad 2017 m. liepos 11 d. projektas nebuvo tinkamai įvertintas, prie jo nebuvo pridėtas visas keičiamas nuostatas paaiškinantis aiškinamasis raštas. Galiausiai, iš esmės 2017 m liepos 11 d. projektą keičianti jo versija (kuri nebuvo išsamiai įvertinta) buvo pateikta tą pačią dieną, kada ir buvo svarstomas Pakeitimo įstatymo priėmimas bei kada šis įstatymas buvo priimtas. Tai leidžia teigti, kad priimant Pakeitimo įstatymą buvo grubiai nukrypta nuo pagrindinių teisėkūros principų.

A2. Pakeitimo įstatymo 5 straipsnis prieštarauja teisinio aiškumo principui

24. Kaip minėta, iki 2017 m. gruodžio 31 d. galiojančios Miškų įstatymo 7 straipsnio 1 dalis nustato, kad Lietuvos Respublikoje veiklą vykdo 42 miškų urėdijos. Tačiau Pakeitimo įstatymo 5 straipsniu ši nuostata buvo pakeista nustatant, kad „Lietuvos Respublikoje miškų urėdija (urėdijos) veikia pagal Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybės įmonių įstatymą <...> "Tai yra, nuo 2018 m. sausio 1 d. Miškų įstatyme nenumatyta, kad Lietuvos Respublikoje veikia 42 miškų urėdijos. Pareiškėjų įsitikinimu, Pakeitimo įstatymo 5 straipsnis prieštarauja konstituciniam teisinio aiškumo principui.

25. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo praktikoje yra išaiškinta, kad vienas esminių Konstitucijoje įtvirtinto teisinės valstybės principo elementų yra teisinis aiškumas, kuris suponuoja tam tikrus privalomus reikalavimus teisiniam reguliavimui: jis privalo būti aiškus ir darnus, teisės normos turi būti formuluojamos tiksliai, jose negali būti dviprasmybių, turi būti užtikrinami teisės sistemos nuoseklumas ir vidinė darna, teisės aktuose neturi būti nuostatų, vienu metu skirtingai reguliuojančių tuos pačius visuomeninius santykius (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2003 m. gegužės 30 d., 2004 m. sausio 26 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d., 2008 m. gruodžio 24 d., 2009 m. birželio 22 d., 2013 m. vasario 15 d. nutarimai).

26. Pareiškėjų įsitikinimu formuluotė „miškų urėdija (urėdijos)" yra nepakankamai aiški ir neleidžianti tiksliai taikyti įstatymą. Iš pradžių skaitant tekstą galima suprasti, kad Lietuvos Respublikoje veikia viena miškų urėdija. Tačiau toliau skliausteliuose urėdijos yra nurodomos daugiskaitos forma. Kadangi nėra naudojami žodžiai „ar", „arba", tai negalima vienareikšmiškai teikti, kad šiuo atveju žodžiai „urėdija“ ir „urėdijos“ yra naudojami kaip alternatyvos. Todėl nėra visiškai aišku, ar pagal Pakeitimo įstatymą Lietuvos Respublikoje galės veikti tik viena ar ir daugiau miškų urėdijų.

27. Papildomai pažymėtina, kad iš Pakeitimo įstatymo 5 straipsnio visiškai neaišku, kokia konkreti institucija nustatys, koks miškų urėdijų skaičius turi būti Lietuvos Respublikoje (Vyriausybė, Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija ar kt.). Tuo labiau, Pakeitimo įstatymu nebuvo įtvirtinti ir kriterijai, kurių pagalba būtų galima nustatyti, kiek miškų urėdijų turėtų veikti Lietuvos Respublikoje. Atsižvelgiant į tai, darytina išvada, kad įsigaliojus Pakeitimo įstatymui teisinis reguliavimas taps mažiau aiškus, negu buvo iki tol.

28. Pareiškėjų nuomone, jeigu įstatymų leidėjas nusprendžia įstatyme įtvirtinti galimybę keisti urėdijų skaičių, nors tokia galimybė, kaip jau minėta, yra dviprasmiška, tai būtent įstatymo lygmeniu turėtų būti nustatomi ir kriterijai, kuriais remiantis būtų nustatomas konkretus urėdijų skaičius. Tokių kriterijų nenustačius įstatymo lygmenyje nėra aišku, kaip Pakeitimo įstatymą įgyvendinanti institucija turėtų nuspręsti, kiek urėdijų turėtų būti Lietuvos Respublikoje.

29. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad Pakeitimo įstatymo 5 straipsnis įveda neaiškumą teisinėje sistemoje ir dėl to jis prieštarauja konstituciniam teisinio aiškumo principui.

B. Nutarimas prieštarauja Konstitucijai, konstituciniams principams ir įstatymams

30. Pareiškėjų nuomone, teisėtumo reikalavimų neatitinka ne tik Pakeitimo įstatymas, bet ir po jo priimtas Nutarimas. Primintina, kad Nutarimu Vyriausybė sutiko, jog valstybės įmonės miškų urėdijos būtų reorganizuotos prijungiant jas prie reorganizavime dalyvaujančio Valstybinio miškotvarkos instituto. Reorganizavime dalyvaujančio Valstybinio miškotvarkos instituto pavadinimas po reorganizavimo keičiamas į Valstybinių miškų urėdiją.

B1. Valstybės įmonių mišku urėdijų reorganizavimo procedūra

31. Pagrindžiant Nutarimo neteisėtumą, visų pirma, aptartinas pats valstybės įmonių miškų urėdijų reorganizavimo procesas. Pagal faktines aplinkybes ir reorganizavimo procedūros reikalavimus, numatytus Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybės įmonių įstatyme (toliau - Valstybės ir savivaldybės įmonių įstatymas) (redakcija, galiojanti nuo 2017 m. liepos 1 d. iki 2017 m. gruodžio 31 d.) bei CK, valstybės įmonių miškų urėdijų reorganizavimo procedūra turėtų būti vykdoma šiais etapais:

a. priimamas Pakeitimo įstatymas, kuriuo aiškiai sureglamentuojama padėtis, įteisinama po reorganizavimo procedūros. Šiuo atveju priimtas Pakeitimo įstatymas, tačiau jis nereglamentuoja reorganizavimo procedūros ir nenumato po reorganizavimo veiklą tęsiančių valstybės įmonių miškų urėdijų skaičiaus. Kaip jau minėta, Pakeitimo įstatymo 5 straipsnis apskritai yra neaiškus tuo aspektu, kad formuluotė „miškų urėdija (urėdijos)“ neleidžia tiksliai suprasti, kiek urėdijų gali veikti Lietuvos Respublikoje ir kokiais pagrindais turėtų būti nustatomas konkretus urėdijų skaičius;

b. priimamas Vyriausybės teisės aktas, įgyvendinantis Pakeitimo įstatymą (Pakeitimo įstatymo 10 straipsnio 2 punktas). Įsigaliojus Pakeitimo įstatymui Miškų įstatyme nebebus numatomas konkretus Lietuvos Respublikoje veikiančių miškų urėdijų skaičius. Kaip nurodoma šiame prašyme, pati Pakeitimo įstatymo 5 straipsnio formuluotė suponuoja tai, kad visiškai tampa nebeaišku, kiek miškų urėdijų Lietuvos Respublikoje gali veikti. Atsižvelgiant į tai, laikytina, kad šis klausimas (būsimas urėdijų skaičius) privalo būti sureglamentuotas Pakeitimo įstatymą įgyvendinančiu poįstatyminiu teisės aktu. Tai turėtų būti tyrimais ir teisės aktų vertinimų pagrindu priimtas Vyriausybės nutarimas, numatantis, kiek valstybės įmonių miškų urėdijų veiks įsigaliojus naujai Miškų įstatymo redakcijai. Šiuo atveju toks Vyriausybės nutarimas nėra priimtas;

c. Vyriausybė priima nutarimą, kuriuo numato, kokiu būdu bus pasiektas konkretus miškų urėdijų skaičius. Jeigu Vyriausybė yra numačiusi, kad miškų urėdijų skaičius bus didesnis arba mažesnis nei 42, tai tokiu atveju ji privalo priimti Nutarimą, kuriame numatytų procedūrą, kurios pagalba atitinkamas urėdijų skaičius bus pasiektas. Atkreiptinas dėmesys į tai, kad reorganizavimas nėra vienintelis įmanomas būdas, kuriuo gali būti padidintas ar sumažintas miškų urėdijų skaičius (galima įsteigti papildomas miškų urėdijas arba egzistuojančias likviduoti). Todėl tam, kad būtų išsiaiškinta, kokia konkreti procedūra yra reikalinga, yra būtina atlikti tyrimą. Pareiškėjų žiniomis, šiai dienai nėra atliktas joks tyrimas, kurio pagalba būtų galima nustatyti patį efektyviausią teisinį būda padidinti arba sumažinti urėdijų skaičių;

d. jeigu Vyriausybė nustato, kad konkretus miškų urėdijų skaičius bus pasiektas 42 miškų urėdijas reorganizuojant, tai tokiu atveju Vyriausybė papildomai duoda sutikimą reorganizuoti valstybės įmones (Valstybės ir savivaldybės įmonių 18 straipsnio 2 dalis). Šiuo atveju Nutarimas, kuriuo pareiškiamas sutikimas reorganizuoti valstybės įmones miškų urėdijas, yra priimtas;

e. priimamas sprendimas pradėti reorganizavimo procesą (CK 2.96 straipsnio 1 dalis). Nors pagal taikytinus teisės aktus nėra iki galo aišku, kuri institucija turėtų priimti sprendimą pradėti valstybės įmonių miškų urėdijų reorganizavimą, tačiau, Pareiškėjų nuomone, tai turėtų būti valstybės įmonių miškų urėdijų savininko teises ir pareigas įgyvendinanti Generalinė miškų urėdija, o Valstybinio miškotvarkos instituto atveju - Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija (toliau - Aplinkos ministerija). Šiuo atveju nė viena iš minėtų institucijų nėra priėmusi jokio sprendimo pradėti miškų urėdijų ar Valstybinio miškotvarkos instituto reorganizavimą;

f. reorganizuojamų ir reorganizavime dalyvaujančių įmonių vadovai parengia įmonės reorganizavimo sąlygas (Valstybės ir savivaldybės įmonių įstatymo 18 straipsnio 3 dalis). Generalinio miškų urėdo 2017 m. rugsėjo 7 d. įsakymo Nr. 1B-155 (toliau - Įsakymas) (Priedas Nr. 3) pagrindu valstybės įmonių miškų urėdijų miškų urėdai buvo įpareigoti parengti Reorganizavimo sąlygų aprašą ir viešai jį vieną kartą paskelbti. Valstybės įmonių miškų urėdijų miškų urėdai yra parengę reorganizavimo sąlygų aprašą. Tačiau Aplinkos ministerija Valstybinio miškotvarkos instituto atžvilgiu nėra priėmusi jokių dokumentų, reglamentuojančių reorganizavimo proceso įgyvendinimą. Dėl to nėra aišku, kokiais pagrindais reorganizavime dalyvauja Valstybinis miškotvarkos institutas, kokias pareigas jis privalo įgyvendinti ar kaip pasireiškia instituto ir miškų urėdijų tarpusavio santykis šiame procese;

g. reorganizuojamų ir reorganizavime dalyvaujančių juridinių asmenų dalyviams suteikiama teisė susipažinti su reorganizavimo sąlygomis bei praėjusių trejų finansinių metų finansinėmis atskaitomybėmis (CK 2.96 straipsnio 4 dalis). Galimybė susipažinti su minėtais dokumentais turi būti sudaroma ne vėliau kaip likus 30 dienų iki juridinio asmens dalyvių susirinkimo dėl reorganizavimo;

h. reorganizavime dalyvaujantis ir reorganizuojami juridiniai asmenys viešai paskelbia apie reorganizavimo sąlygų sudarymą ir sąlygos pateikiamos Juridinių asmenų registrui registruoti ne vėliau kaip pirmąją viešo paskelbimo dieną (CK 2.99 straipsnio 1 ir 2 dalys). Apie reorganizavimo sąlygų sudarymą gali būti viešai paskelbiama vieną kartą ir pranešama visiems juridinio asmens kreditoriams raštu arba viešai paskelbiama tris kartus ne mažesniais kaip trisdešimties dienų intervalais (CK 2.101 straipsnio 1 dalis);

i. įmonės savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija priima sprendimą reorganizuoti įmonę (Valstybės ir savivaldybės įmonių įstatymo 4 straipsnio 4 dalies 9 punktas). Sprendimas gali būti priimtas tik praėjus 30 dienų nuo viešo paskelbimo apie reorganizavimo sąlygų sudarymą. Sprendimu taip pat turi būti patvirtintos reorganizavimo sąlygos ir pakeisti ar priimti nauji steigimo dokumentai (CK 2.96 straipsnio 3 dalis). Sprendimą reorganizuoti valstybės įmones miškų urėdijas turėtų priimti savininko teises ir pareigas įgyvendinanti Generalinė miškų urėdija prie Aplinkos ministerijos (Miškų įstatymo 5 straipsnio 4 dalies 1 punktas). Kita vertus, sprendimą reorganizuoti Valstybinį miškotvarkos institutą turi pareigą priimti savininko teises ir pareigas įgyvendinanti Aplinkos ministerija;

j. įregistruojami po reorganizavimo veiklą tęsiančio juridinio asmens Valstybinio miškotvarkos instituto įstatai ir išregistruojami visi reorganizuojami juridiniai asmenys - valstybės įmonės miškų urėdijos (Valstybės ir savivaldybės įmonių įstatymo 18 straipsnio 7 dalis). Po šių veiksmų atlikimo reorganizavimo procesas laikomas baigtu.

32. Atsižvelgiant į aptartus reorganizavimo etapus, manytina, kad nuo pat pradžių Pakeitimo įstatymo įgyvendinimas nebuvo pradėtas tinkamai, nebuvo priimti esminiai įgyvendinantys teisės aktai, o priimtieji kelia pagrįstų abejonių dėl jų teisėtumo. Atitinkamai Pareiškėjai prašo Gerbiamo Konstitucinio Teismo ištirti Nutarimo atitiktį įstatymams ir Konstitucijai.

B2. Priimant Nutarimą buvo pažeistas konstitucinis teisinės valstybės principas, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindu įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 punktas, 15 straipsnis

33. Kaip ir priimant Pakeitimo įstatymą, taip ir Nutarimo priėmimo atveju buvo pažeisti pagrindiniai teisėkūros principai, nustatantys reikalavimus įvertinti būsimo teisinio reguliavimo poveikį.

34. Pirma, kaip minėta, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 15 straipsnio 1 ir 2 dalis numato būtinybę įvertinti tų teisės aktų, kuriais numatoma iš esmės keisti teisinį reguliavimą, projektus. To paties straipsnio 3 dalis numato, kad įstatymo ar kito Lietuvos Respublikos Seimo teisės akto projekte numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo rezultatai pateikiami aiškinamajame rašte arba atskiru dokumentu. Rengiant kitus teisės aktų projektus, numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo rezultatai pateikiami Vyriausybės ar jos įgaliotos institucijos, savivaldybės tarybos ar jos įgaliotos institucijos nustatyta tvarka.

35. Antra, Vyriausybė 2003 m. vasario 26 d. nutarimu Nr. 276 yra patvirtinusi Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo metodiką(13) (toliau - Metodika). Metodikos 4 punktas nustato, kad turi būti atliekamas prioritetinių teisėkūros iniciatyvų, įstatymų ir Vyriausybės nutarimų projektų, teikiamų svarstyti Vyriausybei, numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimas, kai numatoma reglamentuoti iki tol nereglamentuotus santykius, taip pat kai iš esmės keičiamas teisinis reguliavimas. Kaip minėta, Nutarimu siekiama sumažinti Lietuvos Respublikoje veikiančių miškų urėdijų skaičių nuo 42 iki 1. Akivaizdu, kad šiuo atveju yra vykdoma valstybinių miškų valdymo sistemos reforma, t. y. teisiniai santykiai keičiami iš esmės. Kad tokiu miškų urėdijų skaičiaus sumažinimu yra iš esmės reformuojami teisiniai santykiai, patvirtina ir 2017 m. kovo 10 d. projekto aiškinamajame rašte siūlomam reguliavimui apibrėžti vartojama sąvoka „struktūrinė reforma". Tuo labiau, 2017 m. kovo 10 d. projektas, kuriuo siūlyta sumažinti miškų urėdijų skaičių iki vienos (tą patį siekiama įgyvendinti ir Nutarimu), buvo iš esmės įvertintas (šis projektas įvertintas keliuose Lietuvos Respublikos Seimo komitetuose, Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarijos Teisės departamente, net dviejų nepriklausomų ekspertų, Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos). Teisiškai visiškai nepagrįsta ir negalima tokia situacija, kad bandant tą pačią reformą įgyvendinti vienu teisėkūros lygmeniu (Lietuvos Respublikos Seime) būtų atliekamas išsamus reguliavimo vertinimas, o tą pačią reformą bandant įgyvendinti kitu lygmeniu (Vyriausybėje) vertinimas nebūtų nereikalingas. Dėl to laikytina, kad Nutarimo, kuriuo buvo duotas sutikimas reorganizuoti 42 miškų urėdijas bei Valstybinį miškotvarkos institutą, poveikis privalėjo būti įvertintas.

36. Trečia, Metodikos 8 punkte numatyti tokie teisės akto poveikio vertinimo principai: proporcingumas (8.1 punktas), profesionalumas (8.2 punktas), bendradarbiavimas (8.3 punktas). Tai yra, teisės poveikio vertinimą turi atlikti kvalifikuoti specialistai, poveikio analizės detalumas turi atitikti prognozuojamų pasekmių mastą, vertinant poveikio mastą turi būti bendradarbiaujama su visuomenės interesus tam tikroje srityje atstovaujančiomis organizacijomis. Metodikos 9 punktas numato, kad turi būti vertinamas teisės aktų poveikis atitinkamai sričiai, valstybės finansams, piliečių ir kitų asmenų, valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų administracinei naštai, ekonomikai, socialinei aplinkai, viešojo valdymo sistemai, aplinkai, regionų plėtrai, teisinei sistemai, kriminogeninei situacijai ir kitoms sritims. Pagal Metodikos 7 punktą numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimą atlieka projekto rengėjas. Atkreiptinas dėmesys, kad Nutarimo projekto rengėjos Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos 2017 m. liepos 28 d. rašte Nr. (12-3)-D8-5289(14) nurodoma: „Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimas, vadovaujantis Numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimo metodikos, patvirtintos 2003 m. vasario 26 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimo Nr. 276, 4 punktu, neatliekamas." Vis dėlto, kaip jau aprašyta aukščiau, Nutarimu iš esmės keičiamas egzistuojantis reguliavimas, dėl to, vadovaujantis Metodikos 4 punktu, turėjo būti atliktas išsamus Nutarimo projekto vertinimas. Atsižvelgiant į Lietuvos Respublikos Aplinkos ministerijos rašte nurodytą informaciją, akivaizdu, kad toks vertinimas nebuvo atliktas. Tokiu būdu buvo visiškai neįvertina, kokį poveikį Nutarimu sukuriama situacija turės Metodikos 9 punkte nurodomoms sferoms.

37. Ketvirta, aplinkybė, kad išsamus Nutarimo projekto vertinimas nebuvo atliktas, sąlygoja tai, jog yra pažeidžiamas Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 punkte įtvirtintas atvirumo ir skaidrumo principas. Šis principas reiškia, kad teisėkūra turi būti vieša, su bendraisiais interesais susiję teisėkūros sprendimai negali būti priimami visuomenei nežinant ir neturint galimybių dalyvauti, valstybės politikos tikslai, teisinio reguliavimo poreikis ir teisėkūroje dalyvaujantys subjektai turi būti žinomi, visuomenei ir interesų grupėms sudarytos sąlygos teikti pasiūlymus dėl teisinio reguliavimo visose teisėkūros stadijose, taip pat turi būti žinomi teisės aktų projektų rengimą inicijavę, teisės aktų projektus parengę, numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimą atlikę subjektai ir teisinio reguliavimo stebėseną atliekantys subjektai. Nesant išsamaus Nutarimo poveikio vertinimo, visiškai nėra aišku, ar iš tiesų valstybėje egzistuoja poreikis sumažinti miškų urėdijų skaičių nuo 42 iki 1 ir ar toks miškų urėdijų skaičiaus mažinimas bus naudingas valstybinių miškų valdymui. Pareiškėjų nuomone, Nutarimo naudingumas nepateisintas jokiais objektyviais rodikliais. Be to, šis Nutarimas iš esmės nebuvo pateiktas apsvarstyti visuomenei bei įvairioms interesų grupėms.

38. Penkta, kaip minėta, Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas yra išaiškinęs, kad teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimas įstatymų leidėjui bei kitiems teisėkūros subjektams bei apima pareigą leidžiant teisės aktus paisyti teisėkūros procedūrinių reikalavimų, taip pat ir tų, kuriuos yra nusistatęs pats teisėkūros subjektas (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas). Įvertinus šią Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo praktiką, akivaizdu, kad Vyriausybė, nesilaikiusi Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo ir Metodikos nuostatų, pažeidė konstitucinį teisinės valstybės principą.

39. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad Nutarimo priėmimo procedūra pažeidė konstitucinį teisinės valstybės principą, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 punktą ir 15 straipsnį. Dėl šios priežasties, Pareiškėjų nuomone, Nutarimas turi būti pripažintas neteisėtu.

B3. Nutarimas prieštarauja jo priėmimo metu galiojusiai Mišku įstatymo redakcijai

40. Pareiškėjų nuomone, Nutarimas taip pat yra neteisėtas dėl to, kad jis prieštarauja jo įsigaliojimo metu galiojusiai Miškų įstatymo 7 straipsnio 1 dalies redakcijai. Atitinkamai Nutarimas prieštarauja Konstitucijai ir konstituciniams principams.

41. Pirma, konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja ir teisės aktų hierarchiją, inter alia tai, kad poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai, poįstatyminiai teisės aktai turi būti priimami remiantis įstatymais (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2003 m. gruodžio 30 d., 2010 m. kovo 9 d., 2015 m. spalio 29 d., 2016 m. liepos 8 d. nutarimai). Konkrečiai dėl Vyriausybės priimamų nutarimų oficialioje konstitucinėje jurisprudencijoje yra išaiškinta, kad Vyriausybės teisės aktais yra detalizuojamos ir sukonkretinamos įstatymų normos, reglamentuojamas jų įgyvendinimas, jie negali prieštarauti įstatymams, keisti įstatymo normų turinio, juose negali būti tokių teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1994 m. sausio 19 d., 2001 m. gegužės 15 d., 2005 m. vasario 7 d. ir 2016 m. liepos 8 d. nutarimai). Poįstatyminiu teisės aktu negalima pakeisti įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis, nes taip būtų pažeista Konstitucijoje įtvirtinta įstatymų viršenybė poįstatyminių teisės aktų atžvilgiu (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2002 m. rugpjūčio 21 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2011 m. rugsėjo 28 d. nutarimai). Visa ši Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo praktika leidžia teigti, kad Vyriausybė, priimdama Nutarimą, privalėjo paisyti teisinės hierarchijos ir įstatymų viršenybės poįstatyminių teisės aktų atžvilgiu.

42. Antra, kad priimdama Nutarimą Vyriausybė vis dėlto pažeidė teisinę hierarchiją, pagrindžia toliau pateikiama teisės normų analizė. Kaip minėta, iki 2017 m. gruodžio 31 d. galiojusios Miškų įstatymo redakcijos 7 straipsnio 1 dalis nustatė, kad Lietuvos Respublikoje veiklą vykdo 42 miškų urėdijos. Šiai dienai Lietuvoje veikia būtent tiek miškų urėdijų (Alytaus, Anykščių, Biržų, Druskininkų, Dubravos, Ignalinos, Jonavos, Joniškio, Jurbarko, Kaišiadorių, Kauno, Kazlų rūdos, Kėdainių, Kretingos, Kupiškio, Kuršėnų, Marijampolės, Mažeikių, Nemenčinės, Pakruojo, Panevėžio, Prienų, Radviliškio, Raseinių, Rietavo, Rokiškio, Šakių, Šalčininkų, Šiaulių, Šilutės, Švenčionėlių, Tauragės, Telšių, Tytuvėnų, Trakų, Ukmergės, Utenos, Valkininkų, Varėnos, Veisiejų, Vilniaus, Zarasų). Nepaisant to, Nutarimu, kuris buvo priimtas 2017 m. rugpjūčio 2 d., o įsigaliojo 2017 m. rugpjūčio 11 d., sutinkama, kad šios miškų urėdijos būtų prijungtos prie Valstybinio miškotvarkos instituto, dėl to liktų veikti tik vienas juridinis asmuo - valstybės įmonė Valstybinių miškų urėdija (naujas Valstybinio miškotvarkos instituto pavadinimas). Atsižvelgiant į aukščiau pacituotą Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo praktiką, akivaizdu, kad toks miškų urėdijų skaičiaus sumažinimas Nutarimu konkuruoja su aukštesnės teisinės galios aktu - Nutarimas akivaizdžiai prieštarauja Miškų įstatymo 7 straipsnio 1 daliai, kuri aiškiai nustato, kad Lietuvos Respublikoje veikia 42 miškų urėdijos. Įvertinus šią aplinkybę, akivaizdu, kad Nutarimas apskritai negalėjo būti priimtas tol, kol galiojančioje Miškų įstatymo redakcijoje yra nustatytas 42 miškų urėdijų skaičius.

43. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad Nutarimas prieštarauja jo priėmimo ir įsigaliojimo metu galiojusiai Miškų įstatymo 7 straipsnio 1 daliai. Dėl šios priežasties Nutarimas turi būti pripažintas negaliojančiu kaip prieštaraujantis ne tik minėtam įstatymui, bet ir konstituciniam teisinės valstybės principui.

B4. Nutarimas pažeidžia Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalį ir 94 straipsnio 2 punktą, konstitucinįteisinės valstybės principą

44. Pareiškėjų įsitikinimu, Nutarimas turi būti pripažintas neteisėtu ir dėl tos priežasties, kad juo yra pažeidžiamas valdžių padalijimo principas. Tokios pozicijos teisingumą pagrindžia toliau nurodomi argumentai.

45. Pirma, Konstitucijos 5 straipsnyje yra įtvirtintas valdžių padalijimo principas: valstybės valdžią Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausybė, Teismas. Konstitucijoje, įstatymuose kiekvienai valdžiai yra nustatyta jos prigimtį, paskirtį atitinkanti kompetencija. Pagal oficialiąją konstitucinę jurisprudenciją Vyriausybė priskirtina vykdomajai valdžiai (kartu su Lietuvos Respublikos Prezidentu) (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2010 m. gegužės 13 d. nutarimas). Konstitucijoje yra įtvirtinti tik svarbiausi Vyriausybės įgaliojimai ir nustatyta, kad Vyriausybė vykdo ne tik Konstitucijoje, bet ir kituose įstatymuose nurodytas pareigas (Konstitucijos 94 straipsnio 7 punktas). Tokį konstitucinį Vyriausybės įgaliojimų reguliavimą lemia tai, kad valstybės valdymo sritys ir valdymo funkcijos yra labai įvairios, jos gali kisti. Vyriausybės veikla yra ne tik vykdomojo, bet ir tvarkomojo pobūdžio. Vykdydama įstatymus ir Seimo nutarimus, Vyriausybė pati leidžia norminius ir individualius teisės aktus, užtikrina jų vykdymą (Konstitucinio Teismo 1999 m. lapkričio 23 d. nutarimas). Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo taip pat yra išaiškinta, kad jeigu Vyriausybės nutarimuose nustatytas teisinis reguliavimas konkuruotų su nustatytuoju įstatymuose ar nebūtų grindžiamas įstatymais, būtų pažeisti Konstitucijos 94 straipsnio 2 punktas, konstitucinis teisinės valstybės principas, o taip pat - Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalis, kurioje nustatyta, kad valdžios galias riboja Konstitucija (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2009 m. rugsėjo 24 d., 2012 m. spalio 24 d., 2015 m. spalio 29 d. ir 2016 m. liepos 8 d. nutarimai). įvertinus šią Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo praktiką, darytina išvada, kad Vyriausybė Nutarimą galėtų priimti tik tokiu atveju, jeigu tai patektų jos kompetencijai ir jeigu juo nebūtų sukuriama įstatymams prieštaraujanti teisinė situacija.

46. Antra, kad Vyriausybė priimdama Nutarimą vis dėlto peržengė savo kompetencijos ribas, patvirtina teisės aktų analizė. Jau minėta, kad Nutarimas, leidžiantis reorganizuoti 42 miškų urėdijas į vieną miškų urėdiją, prieštarauja Nutarimo įsigaliojimo metu galiojusiai Miškų įstatymo 7 straipsnio 1 dalies redakcijai. Todėl priimdama Nutarimą, kuriuo prieštaraujama Miškų įstatymo 7 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam miškų urėdijų skaičiui, Vyriausybė iš esmės siekė perimti įstatymų leidėjo - Lietuvos Respublikos Seimo - funkcijas.

47. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad Vyriausybė pažeidė Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalį, 94 straipsnio 2 punktą ir konstitucinį teisinės valstybės principą.

B5. Nutarimas prieštarauja Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 7 punktui

48. Pareiškėjų nuomone, Nutarimas taip pat yra neteisėtas ir dėl to, kad jis įsigaliojo anksčiau laiko siekiant įgyvendinti dar neįsigaliojusį įstatymą. Nutarimas įgyvendina Pakeitimo įstatymą (nors, Pareiškėjų nuomone, toks įgyvendinimas yra visiškai netinkamas), tačiau pats Nutarimas įsigaliojo daug anksčiau nei Pakeitimo įstatymas, o Nutarimo pagrindu yra pradėta valstybės įmonių miškų urėdijų reorganizavimo procedūra.

49. Pirma, Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, aiškindamas Konstitucijos 94 straipsnio 2 punktą, ne kartą yra konstatavęs, kad pagal Konstituciją Vyriausybė, leisdama teisės aktus, turi laikytis galiojančių įstatymų (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2001 m. gruodžio 18 d., 2007 m. rugpjūčio 13 d., 2015 m. birželio 16 d. nutarimai), inter alia tų, kuriuose nustatyta teisės aktų priėmimo tvarka. Ji turi laikytis įstatymų nustatytos Vyriausybės nutarimų parengimo, įvertinimo, derinimo, svarstymo, balsavimo dėl jų tvarkos (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2007 m. rugpjūčio 13 d., 2016 m. liepos 8 d. nutarimai). Pažymėtina, kad Vyriausybės pareiga laikytis įstatymuose nustatytos teisės aktų priėmimo tvarkos ne tiktai gali, bet ir turi būti traktuojama kaip konstitucinė pareiga. Įvertinus šią konstitucinę jurisprudenciją, akivaizdu, kad Vyriausybė, priimdama Nutarimą, inter alia turėjo vadovautis visais teisės aktų priėmimo procedūrą reglamentuojančiais įstatymais.

50. Antra, pagrindiniai teisėkūros principai yra įtvirtinti Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalyje. Vienas iš šioje normoje numatytų principų yra sistemiškumo principas, reiškiantis, kad teisės normos turi derėti tarpusavyje, žemesnės teisinės galios aktai neturi prieštarauti žemesnės teisinės galios teisės aktams, įstatymo įgyvendinamieji teisės aktai turi būti rengiami ir priimami taip, kad įsigaliotų kartu su įstatymu ar atskiromis jo nuostatomis, kurias šie teisės aktai įgyvendina (Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 7 punktas). Atkreiptinas dėmesys į tai, kad Aplinkos ministerijos 2017 m. liepos 28 d. rašte Nr. (12-3)-D8-5289(15), kuriuo Vyriausybei teikiamas Nutarimo projektas, nurodoma: „Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija, atsižvelgdama į Lietuvos Respublikos Seimo 2017 m. liepos 11 d. priimto Lietuvos Respublikos miškų įstatymo Nr. I-671 2, 4, 5, 6, 7, 8, 13, 18 ir 19 straipsnių pakeitimo įstatymo Nr. XIII-628 nuostatas ir siekdama laiku įgyvendinti valstybės įmonių miškų urėdijų reorganizavimo procedūras, teikia Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimo „Dėl sutikimo reorganizuoti valstybės įmones miškų urėdijas" projektą (toliau - Nutarimo projektas)." Pagal šios nuostatos formuluotę akivaizdu, kad Aplinkos ministerija laiko, jog Nutarimas įgyvendina Pakeitimo įstatymą.

51. Trečia, atsižvelgiant į nurodytą Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 7 punktą negalima tokia situacija, kai įstatymą įgyvendinantis poįstatyminis teisės aktas įsigalioja anksčiau negu įsigalioja pats įstatymas. Tuo labiau, kai Nutarimas tiesiogiai prieštarauja iki 2017 m. gruodžio 31 d. galiojusios Miškų įstatymo 7 straipsnio 1 dalies redakcijai.

52. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad Nutarimas prieštarauja Konstitucijos 94 straipsnio 2 punktui bei Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 7 punktui.

B6. Nutarimas prieštarauja teisinio aiškumo principui

53. Galiausiai, Pareiškėjai nurodo, kad Nutarimas taip pat prieštarauja ir konstituciniam teisinio aiškumo principui.

54. Pirma, vienas esminių Konstitucijoje įtvirtinto teisinės valstybės principo elementų yra teisinis aiškumas, kuris suponuoja tam tikrus privalomus reikalavimus teisiniam reguliavimui: jis privalo būti aiškus ir darnus, teisės normos turi būti formuluojamos tiksliai, jose negali būti dviprasmybių, turi būti užtikrinami teisės sistemos nuoseklumas ir vidinė darna, teisės aktuose neturi būti nuostatų, vienu metu skirtingai reguliuojančių tuos pačius visuomeninius santykius (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2003 m. gegužės 30 d., 2004 m. sausio 26 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d., 2008 m. gruodžio 24 d., 2009 m. birželio 22 d., 2013 m. vasario 15 d. nutarimai). Atsižvelgiant į šią oficialią konstitucinę jurisprudenciją, darytina išvada, kad teisinis reguliavimas turi būti aiškus.

55. Antra, kaip minėta, Aplinkos ministerija, aiškindama Nutarimo projektą nurodo, kad jis priimtas atsižvelgiant į Pakeitimo įstatymą, tačiau tai visiškai nėra aišku iš paties Nutarimo teksto. Dėl šios priežasties visiškai nėra aišku, kurią konkrečią Miškų įstatymo redakciją Nutarimas įgyvendina. Be to, įvertinus Pakeitimo įstatymo nuostatas, manytina, kad, jeigu miškų urėdijos nebūtų reorganizuojamos (išliktų status quo, t. y. Lietuvos Respublikoje veiktų 42 miškų urėdijos), tai tokia situacija niekaip neprieštarautų naujai Miškų įstatymo redakcijai (įsigaliosiančiai nuo 2018 m. sausio 1 d.). Dėl šių priežasčių, jeigu miškų urėdijas siekiama reorganizuoti tam, jog nuo 2018 m. sausio 1 d. veiktų tik viena miškų urėdija, tai Vyriausybė privalėjo priimti Pakeitimo įstatymą įgyvendinantį aktą, įsigaliosiantį ne anksčiau kaip 2018 m. sausio 1 d., kuriame būtų aiškiai nurodyta, kad Lietuvos Respublikoje veiks viena miškų urėdija. To nepadarius susiklostė situacija, kad šiai dienai yra visiškai neaišku, pagal kurią konkrečią Miškų įstatymo redakciją yra vykdoma reorganizavimo procedūra ar reorganizavimas bus baigtas iki Pakeitimo įstatymo įsigaliojimo.

56. Akivaizdu, kad nesant aiškumo, pagal kurią Miškų įstatymo redakciją yra vykdoma valstybinių įmonių miškų urėdijų reorganizavimo procedūra, yra pažeidžiami konstituciniai teisinės valstybės ir teisinio aiškumo principai.

III. PRAŠYMO DALYKAS

57. Atsižvelgdami į išdėstytus argumentus ir vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalimi, 94 straipsnio 2 punktu, 105 straipsnio 2 dalies 2 punktu, 106 straipsnio 3 dalimi, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 63 straipsnio 1 dalies 3 punktu, 64 straipsniu, 65 straipsnio 1 dalies 3 punktu, Lietuvos Respublikos miškų įstatymo 7 straipsnio 1 dalimi, Lietuvos Respublikos teisėkūros įstatymo 3 straipsnio 2 dalimi, Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybės įmonių įstatymo 18 straipsniu, Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 2.96 straipsniu, 2.99 straipsniu, 2.101 straipsniu,

Gerbiamo teismo prašome:

1) Ištirti, ar Lietuvos Respublikos miškų įstatymo Nr. I-671 2, 4, 5, 6, 7, 8, 13, 18 ir 19 straipsnių pakeitimo įstatymas Nr. XIII-628 neprieštarauja:

a. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 69 straipsnio 1 daliai;

b. Konstituciniam teisinės valstybės principui;

c. Konstituciniam teisinio aiškumo principui.

2) Ištirti, ar Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2017 m. rugpjūčio 2 d. nutarimas Nr. 647 „Dėl sutikimo reorganizuoti valstybės įmones miškų urėdijas" neprieštarauja:

a. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 2 daliai;

b. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 94 straipsnio 2 punktui;

c. konstituciniam teisinės valstybės principui;

d. konstituciniam teisinio aiškumo principui;

e. Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 punktui;

f. Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 7 punktui;

g. Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 15 straipsniui;

h. Lietuvos Respublikos miškų įstatymo 7 straipsnio 1 daliai (redakcija, galiojanti iki 2017 m. gruodžio 31 d.).

PRIDEDAMA:

1. 2017 m. liepos 11 d. Lietuvos Respublikos miškų įstatymo Nr. I-671 2, 4, 5, 6, 7, 8, 13, 18 ir 19 straipsnių pakeitimo įstatymo Nr. XIII-628 elektroninė kopija, 5 lapai, 1 egz.

2. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2017 m. rugpjūčio 2 d. nutarimo Nr. 647 „Dėl sutikimo reorganizuoti valstybės įmones miškų urėdijas" elektroninė kopija, 4 lapai, 1 egz.

3. Generalinio miškų urėdo 2017 m. rugsėjo 7 d. įsakymo Nr. 1B-155 elektroninė kopija, 1 lapas, 1 egz.

(1) Miškų įstatymo redakcija, galiojanti nuo 2017 m. rugsėjo 1 d.

(2) Įstatymo projektas viešai skelbiamas adresu

https://e-seimas.lrs.lt/portal/leqalAct/lt/TAP/d11b7cf1055811e78352864fdc41e502?jfwid=-15zxvvmav9.

(3) Aiškinamasis raštas viešai skelbiamas adresu

https://e-seimas.lrs.lt/Portal/leqalAct/lt/TAK/2ba21770055d11e78352864fdc41e502?jfwid=-15zxvvmav9.

(4) Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarijos Teisės departamento išvada viešai skelbiama adresu

https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAK/9ab0bab0097011e78dacb175b73de379?jfwid=-15zxvvmav9.

(5) Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos Antikorupcinio vertinimo išvada viešai skelbiama adresu https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAK/50eb7ef1183a 11e7b6c9f69dc4ecf19f?jfwid=-15zxvvmav9.

(6) Lietuvos Respublikos Seimo Kaimo reikalų komiteto Papildomo komiteto išvada viešai skelbiama adresu https://e-seimas.lrs.lt/portal/leqalAct/lt/TAK/f9e46f321b5f11e79f4996496b137f39?jfwid=-15zxvvmav9.

(7) Lietuvos Respublikos Seimo valdybos sprendimas viešai skelbiamas adresu https://e-seimas.lrs.lt/portal/leqalAct/lt/TAD/4d84ee72502c11 e78869ae36ddd5784f?jfwid=-15zxvvmav9.

(8) Nepriklausomų ekspertų išvados viešai skelbiamos adresais

https://e-seimas.lrs.lt/portal/leqalAct/lt/TAK/1fd131a05d5b11e7a53b83ca0142260e?jfwid=-15zxvvmav9 ir

https://e-seimas.lrs.lt/portal/leqalAct/lt/TAK/96c8a9725cd211e7a53b83ca0142260e?jfwid=-15zxvvmav9.

(9) Lietuvos Respublikos Seimo Valstybės valdymo ir savivaldybių komiteto Papildomo komiteto išvada viešai skelbiama adresu https://e-seimas.lrs.lt/portal/leqalAct/lt/TAK/4ae6e0c05d6e11e7a53b83ca0142260e?jfwid=-15zxvvmav9.

(10) Lietuvos Respublikos Seimo Kaimo reikalų komiteto išvada viešai skelbiama adresu

https://e-seimas.lrs.lt/portal/leqalAct/lt/TAK/04e62d20616e11e7a53b83ca0142260e?jfwid=-15zxvvmav9.

(11) Lietuvos Respublikos Seimo Aplinkos apsaugos komiteto Pagrindinio komiteto išvada viešai skelbiama adresu https://e-seimas.lrs.lt/portal/leqalAct/lt/TAK/3a2a7d70630c11 e7a53b83ca0142260e?jfwid=-15zxvvmav9.

(12) Įstatymo projektas viešai skelbiamas adresu

https://e-seimas.lrs.lt/portal/leqalAct/lt/TAP/27f771f0663411e7a53b83ca0142260e?jfwid=-15zxvvkvzh.

(13) Metodika viešai skelbiama adresu https://www.e-tar.lt/portal/lt/leqalAct/TAR.814F485EB18B/TAIS 474315.

(14) Lietuvos Respublikos ministerijos raštas viešai skelbiamas adresu

https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAK/60cf3390739611e7aefae747e4b63286?jfwid=-bxszvuilz.

(15) Lietuvos Respublikos ministerijos raštas viešai skelbiamas adresu

https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAK/60cf3390739611e7aefae747e4b63286?jfwid=-bxszvuilz.

Pareiškėjai (Vardas, pavardė ir parašas)

1. Remigijus Žemaitaitis

2. Vytautas Kamblevičius

3. Kęstutis Bartkevičius

4. Algimantas Dumbrava

5. Rimas Andrikis

6. Juozas Olekas

7. Jurgis Razma

8. Antanas Matulas

9. Algimantas Salamakinas

10. Raminta Popovienė

11. Julius Sabatauskas

12. Dovilė Šakalienė

13. Rasa Budbergytė

14. Audronius Ažubalis

15. Rimantas Jonas Dagys

16. Stasys Šedbaras

17. Sergejus Jovaiša

18. Edmundas Pupinis

19. Linas Balsys

20. Juozas Imbrasas

21. Ričardas Juška

22. Jonas Liesys

23. Juozas Baublys

24. Leonard Talmont

25. Michal Mackevič

26. Česlav Olševski

27. Irina Rozova

28. Zbignev Jedinskij

29. Kazys Starkevičius

Dvidešimt devynių

Lietuvos Respublikos

Seimo narių

parašus tvirtinu:

Lietuvos Respublikos

Seimo Pirmininkas

Viktoras Pranckietis

2018-01-12