En

Dėl Teritorijų planavimo įstatymo

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2009 m. birželio 22 d. nutarimas

Dėl teritorijų planavimo

Santrauka

Šią konstitucinės justicijos bylą inicijavo Vilniaus apygardos administracinis teismas, prašęs ištirti:

– ar Teritorijų planavimo įstatymo 22 straipsnio 6 dalis (2006 m. birželio 8 d. redakcija) tiek, kiek, pasak pareiškėjo, joje nėra nustatyta, kad detalieji planai, keičiantys pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį iš miškų ūkio į kitos paskirties žemę statinių statybai, rengiami, jei toks keitimas numatytas savivaldybės ar jos dalies bendruosiuose, taip pat specialiuosiuose planuose, neprieštarauja Konstitucijai,

– ar Vyriausybės 2004 m. gegužės 26 d. nutarimu Nr. 635 patvirtinto Detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisių ir pareigų perdavimo ir sutarties sudarymo tvarkos aprašo (toliau – Aprašas) 7.2 punktas (2007 m. sausio 15 d. redakcija) tiek, kiek, pasak pareiškėjo, jame nėra nustatyta, kad detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisės ir pareigos gali būti perduodamos ir sutartis sudaroma, pagrindinė tikslinė žemės naudojimo paskirtis iš miškų ūkio į kitos paskirties žemę statinių statybai gali būti keičiama, kai toks keitimas yra numatytas savivaldybės ar jos dalies bendruosiuose, taip pat specialiuosiuose planuose, neprieštarauja Konstitucijai, Teritorijų planavimo, Miškų įstatymų nuostatoms,

– ar Vyriausybės 2002 m. gegužės 9 d. nutarimo Nr. 641 1 punktu patvirtintos Miško žemės pavertimo kitomis naudmenomis tvarkos (toliau – Tvarka) 7.4 punktas neprieštaravo Konstitucijai, Miškų, Teritorijų planavimo įstatymų nuostatoms.

Tirdamas, ar Tvarkos 7.4 punktas neprieštaravo Miškų įstatymo 11 straipsnio 1 daliai, Konstitucinis Teismas aiškinosi, ar Miškų įstatymo (2001 m. balandžio 10 d. redakcija) 11 straipsnio 1 dalis neprieštarauja Konstitucijai.

Nutarime konstatuota, kad Miškų įstatymo 11 straipsnio 1 dalyje įtvirtintu teisiniu reguliavimu, pagal kurį miško žemė gali būti paverčiama kitomis naudmenomis tik išimtiniais atvejais, Vyriausybės nustatyta tvarka derinant valstybės, miško savininko ir visuomenės interesus, viena vertus, siekiama užtikrinti miško, kaip visuotinę reikšmę turinčios nacionalinės vertybės, apsaugą, kita vertus, sudaromos prielaidos varžyti miško savininkų nuosavybės teises. Konstitucinis Teismas pažymėjo, jog tai, kad miško žemė gali būti paverčiama kitomis naudmenomis tik išimtiniais atvejais, atitinka miško, kaip išimtinę reikšmę turinčios nacionalinės vertybės, ypatingą teisinį statusą. Kartu nutarime konstatuota, kad formuluotės „tik išimtiniais atvejais“, kuri iš esmės nulemia miško žemės pavertimą kitomis naudmenomis, prasmė neapibrėžta, ji nėra aiški, nes nei Miškų įstatymo 11 straipsnio 1 dalyje, nei kituose šio įstatymo straipsniuose įtvirtinant teisinį reguliavimą nėra atskleistas jos turinys, nėra nustatyti išimtiniais laikytini miško žemės pavertimo kitomis naudmenomis atvejai arba (ir) kriterijai, pagal kuriuos tokie atvejai būtų nustatomi. Šiame kontekste Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad Miškų įstatymo 11 straipsnio 1 dalyje nustatytas teisinis reguliavimas, pagal kurį miško žemę paverčiant kitomis naudmenomis turi būti Vyriausybės nustatyta tvarka derinami valstybės, miško savininko ir visuomenės interesai, vertintinas kaip tam tikrų procedūrų interesų derinimui nustatymas; tokios procedūros negali būti aiškinamos taip, esą įstatymų leidėjas tokiu būdu leidžia nustatyti išimtiniais laikytinus miško žemės pavertimo kitomis naudmenomis atvejus.

Nutarime pažymėta, kad miškai yra ypatingi nuosavybės teisės objektai; ypatinga ekologinė, socialinė ir ekonominė miško reikšmė aplinkai, viešiesiems interesams lemia miško savininkų nuosavybės teisės tam tikrus apribojimus ir suvaržymus, tačiau nuosavybės teisės gali būti ribojamos tik remiantis įstatymu. Taip pat pabrėžta, kad pagal Konstituciją įstatymu gali būti įtvirtintas toks teisinis reguliavimas, pagal kurį miškų ūkio žemės paskirtis gali būti keičiama; įstatymų leidėjas, pagal Konstituciją, inter alia jos 23, 54 straipsnius, reguliuodamas santykius, susijusius su miškų ūkio žemės paskirties keitimu, taip pat su miško žemės pavertimu kitomis naudmenomis, turi pareigą nustatyti aiškius miško žemės pavertimo kitomis naudmenomis kriterijus; tai darant turi būti paisoma miško, kaip gamtinio objekto, ypatumų, bendrųjų aplinkos apsaugos principų (inter alia neigiamo poveikio aplinkai mažinimo, gamtos išteklių racionalaus ir kompleksiško naudojimo), taip pat viešojo intereso; teisinis reguliavimas įstatymu nustatant žemės sklypų priskyrimo miškų ūkio paskirties žemei keitimą, taip pat miško žemės pavertimą kitomis naudmenomis gali būti diferencijuotas, inter alia atsižvelgiant į miško vertingumą, funkcinę paskirtį, poveikį ekosistemai; teisinio tikrumo ir teisinio aiškumo imperatyvas suponuoja tam tikrus privalomus reikalavimus teisiniam reguliavimui: jis privalo būti aiškus ir darnus. Atsižvelgiant į nurodytus argumentus konstatuota, kad Miškų įstatymo 11 straipsnio 1 dalis tiek, kiek joje nėra nustatyti išimtiniais laikytini miško žemės pavertimo kitomis naudmenomis atvejai arba (ir) kriterijai, pagal kuriuos tokie atvejai būtų nustatomi, prieštarauja Konstitucijos 23, 54 straipsniams, konstituciniam teisinės valstybės principui.

Konstitucinis Teismas taip pat pripažino, kad Tvarkos 7.4 punktas, kuriame Vyriausybė nustatė, jog III ir IV grupių miškuose (išskyrus atskiras nurodytas išimtis) miško žemė galėjo būti paverčiama kitomis naudmenomis ir nesant Teritorijų planavimo įstatymo nustatyta tvarka parengtų ir patvirtintų savivaldybės teritorijos ar jos dalių bendrųjų planų arba specialiųjų planavimo dokumentų – miškotvarkos projektų, prieštaravo Konstitucijos 23, 54 straipsniams, konstituciniam teisinės valstybės principui, nes poįstatyminiu aktu buvo reguliuojami santykiai, susiję su savininko nuosavybės teisių ribojimu, t. y. tokie santykiai, kurie pagal Konstituciją, inter alia jos 23, 54 straipsnius, konstitucinį teisinės valstybės principą, turi būti reguliuojami tik įstatymu.

Pareiškėjas savo abejones dėl ginčijamos Teritorijų planavimo įstatymo 22 straipsnio 6 dalies atitikties Konstitucijai grindė tuo, kad, pasak jo, šioje dalyje nėra nustatyta teisinio reguliavimo, pagal kurį keičiama pagrindinė tikslinė žemės naudojimo paskirtis iš miškų ūkio į kitos paskirties žemę statinių statybai, tuo tarpu šioje normoje yra nustatytas teisinis reguliavimas, pagal kurį keičiama pagrindinė tikslinė žemės naudojimo paskirtis iš žemės ūkio į kitos paskirties žemę statinių statybai; pareiškėjo nuomone, toks teisinis reguliavimas prieštarauja Konstitucijai, kadangi miškų ūkio paskirties žemė ginama mažiau nei žemės ūkio paskirties žemė. Konstitucinis Teismas konstatavo, kad pareiškėjas šioje byloje ginčijo ne Teritorijų planavimo įstatymo 22 straipsnio 6 dalyje įtvirtintą teisinį reguliavimą, o tai, kad joje nėra nustatyta, kas, jo nuomone, turėtų būti nustatyta; taigi šiuo atveju iš esmės buvo keliamas legislatyvinės omisijos klausimas.

Nurodęs, kad teisinis reguliavimas, nustatantis tikslinės žemės naudojimo paskirties iš miškų ūkio žemės keitimo sąlygas (be kita ko, į kitos paskirties žemę statinių statybai), yra nustatytas inter alia kituose Teritorijų planavimo įstatymo straipsniuose (jų dalyse), taip pat Miškų ir Žemės įstatymų straipsniuose (jų dalyse), Konstitucinis Teismas konstatavo, jog nėra jokio teisinio pagrindo teigti, kad pareiškėjo nurodytas teisinis reguliavimas turėtų būti nustatytas būtent ginčijamoje Teritorijų planavimo įstatymo dalyje; taigi joje nėra pareiškėjo nurodytos legislatyvinės omisijos – tokios teisinio reguliavimo spragos, kurią draudžia Konstitucija. Kartu Konstitucinis Teismas pažymėjo, jog vien tai, kad šiame nutarime Miškų įstatymo 11 straipsnio 1 dalis atitinkama apimtimi pripažinta prieštaraujančia Konstitucijai, nereiškia, jog pareiškėjo nurodytas teisinis reguliavimas turėjo būti nustatytas būtent Teritorijų planavimo įstatymo 22 straipsnio 6 dalyje.

Pareiškėjo nuomone, Aprašo 7.2 punktas ta apimtimi, kuria nenustatytas teisinis reguliavimas, pagal kurį detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisės ir pareigos gali būti perduodamos ir sutartis sudaroma, pagrindinė tikslinė žemės naudojimo paskirtis iš miškų ūkio į kitos paskirties žemę statinių statybai gali būti keičiama, kai toks keitimas yra numatytas savivaldybės ar jos dalies bendruosiuose, taip pat specialiuosiuose planuose, prieštarauja Konstitucijai, Teritorijų planavimo, Miškų įstatymų nuostatoms, kadangi miškų ūkio paskirties žemė nustatytuoju reguliavimu yra mažiau ginama nei žemės ūkio paskirties žemė. Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad pareiškėjas šioje byloje iškėlė teisės spragos klausimą.

Pabrėžęs, kad tokiu teisiniu reguliavimu, pagal kurį detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus teisės ir pareigos gali būti perduodamos ir sutartis sudaroma, pagrindinė tikslinė žemės naudojimo paskirtis iš miškų ūkio į kitos paskirties žemę statinių statybai gali būti keičiama, kai toks keitimas yra numatytas savivaldybės ar jos dalies bendruosiuose, taip pat specialiuosiuose planuose, ir kurio nenustatymas Aprašo 7.2 punkte, pasak pareiškėjo, prieštarauja Konstitucijai ir įstatymams, būtų įsiterpiama į asmens nuosavybės teisių įgyvendinimą tuo aspektu, kad būtų sudaromos prielaidos riboti miško savininkų nuosavybės teises, taip pat ir riboti ūkinę veiklą, Konstitucinis Teismas konstatavo, kad įstatymuose, reguliuojančiuose santykius, susijusius su pagrindinės tikslinės žemės naudojimo paskirties keitimu, toks teisinis reguliavimas nėra nustatytas. Konstitucinio Teismo vertinimu, ginčijamame Aprašo punkte nėra pareiškėjo nurodytos spragos, kadangi Konstitucija neleidžia poįstatyminiais teisės aktais reguliuoti santykių, kurie turi būti reguliuojami tik įstatymu. Atsižvelgiant į šiuos argumentus Aprašo 7.2 punktas ginčijama apimtimi pripažintas neprieštaraujančiu Konstitucijai ir Teritorijų planavimo įstatymo 24 straipsnio 4 dalies (2006 m. birželio 8 d. redakcija) nuostatai „Detalieji planai negali būti rengiami, jeigu planavimo tikslai prieštarauja įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimams“.