En

Dėl savivaldos atstovaujamųjų ir vykdomųjų institucijų kompetencijos

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas

DĖL VIETOS SAVIVALDOS INSTITUCIJŲ KOMPETENCIJOS

 Santrauka

Bylą inicijavo Seimo narių grupė. Pareiškėjas abejojo dėl kai kurių Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) nuostatų atitikties Konstitucijai ir prašė ištirti šiame įstatyme apibrėžtų sąvokų „savivaldybės institucijos“ ir „savivaldybės kontrolės institucija“ atitiktį Konstitucijai tuo atžvilgiu, kad šiose sąvokose yra vartojamas žodis „savivaldybės“, o ne „savivaldos“. Jo manymu, minėto įstatymo 3 straipsnio 3 ir 4 dalyse vartotina ta pati sąvoka, kaip ir Konstitucijos 119 straipsnio 3 dalyje, t. y. „savivaldos institucijos“. Vadinasi, savivaldybės taryba ir savivaldybės valdyba turėtų būti vadinamos savivaldos institucijomis, o ne savivaldybės institucijomis.

Pareiškėjas taip pat prašė ištirti: 1) ar Vietos savivaldos įstatymo nuostatos, kuriose įtvirtinta, kad savivaldybių funkcijos pagal sprendimų priėmimo laisvę yra ribotai savarankiškos, neprieštarauja Konstitucijos 120 straipsnio 2 daliai („Savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai“); 2) ar Vietos savivaldos įstatymas ta apimtimi, kuria nustatyta, kad savivaldybės taryba savo įgaliojimų laikui iš savivaldybės tarybos narių sudaro valdybą ir nustato jos narių skaičių, neprieštarauja Konstitucijai. Pareiškėjo nuomone, savivaldybės valdyba negali būti sudaroma iš savivaldybės tarybos narių, nes šie tarybos nariai būtų atskaitingi ir pavaldūs patys sau, o tai prieštarautų Konstitucijoje įtvirtintiems valdžių (institucijų) atskyrimo, pavaldumo, atskaitingumo principams; 3) ar Vietos savivaldos įstatymo nuostatos, kuriose savivaldybės valdybai nustatyti ne vykdomieji įgaliojimai, o atstovaujamosios vietos valdžios įgaliojimai įgyvendinti savivaldos teisę, priimti sprendimus bendruomenės interesais, neprieštarauja Konstitucijai, kurioje įtvirtinta, kad savivaldos teisė įgyvendinama per atitinkamas savivaldybių tarybas, kad įstatymams, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimams tiesiogiai įgyvendinti savivaldybės taryba sudaro jai atskaitingus vykdomuosius organus ir kad valdžios galias riboja Konstitucija; 4) ar Vietos savivaldos įstatymo nuostatos, kuriose įtvirtinta, kad savivaldybės meras yra savivaldybės vykdomoji institucija ir kartu vadovauja savivaldybės tarybai bei valdybai, nustato ir sudaro savivaldybės tarybos ir valdybos posėdžių darbotvarkes bei teikia sprendimų projektus, pasirašo tarybos ir valdybos sprendimus ir posėdžių, kuriems pirmininkavo, protokolus, neprieštarauja Konstitucijai. Pasak pareiškėjo, minėtas įstatymas ta apimtimi, kuria nustatyta, kad meras vykdo trijų savivaldos institucijų vadovo funkcijas, prieštarauja Konstitucijai, kurioje yra įtvirtinti valdžių (institucijų) atskyrimo, pavaldumo, atskaitingumo principai.

Konstitucinis Teismas konstatavo, kad sprendžiant, ar Vietos savivaldos įstatymo nuostatos neprieštarauja Konstitucijai, būtina išsiaiškinti Konstitucijoje įtvirtintą vietos savivaldos sampratą.

Aiškindamas konstitucinę vietos savivaldos sampratą, Konstitucinis Teismas atsižvelgė į tai, kad Seimas 2002 m. birželio 20 d. priėmė Konstitucijos 119 straipsnio pakeitimo įstatymą, kurio 1 straipsniu pakeitė Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalį ir ją išdėstė taip: „Savivaldybių tarybų nariais Lietuvos Respublikos piliečius ir kitus nuolatinius administracinio vieneto gyventojus pagal įstatymą ketveriems metams renka Lietuvos Respublikos piliečiai ir kiti nuolatiniai administracinio vieneto gyventojai, remdamiesi visuotine, lygia ir tiesiogine rinkimų teise, slaptu balsavimu.“

Tą pačią dieną Seimas priėmė Konstitucijos 119 straipsnio pakeitimo įstatymo taikymo tvarkos konstitucinį įstatymą, kuriame buvo nustatyta, kad Konstitucijos 119 straipsnio pakeitimo įstatymo 1 straipsnio nuostata dėl kitų nuolatinių administracinio vieneto gyventojų dalyvavimo pagal įstatymą savivaldybių tarybų rinkimuose pradedama taikyti nuo Seimo nutarimo, kuriuo bus paskirti ketverių metų kadencijos savivaldybių tarybų antrieji rinkimai, įsigaliojimo dienos.

Seimas 2002 m. birželio 20 d. taip pat priėmė Konstitucijos 119 straipsnio pakeitimo įstatymo taikymo tvarkos konstitucinio įstatymo įrašymo į Konstitucinių įstatymų sąrašą įstatymą, kurio 1 straipsnyje nustatyta: „Lietuvos Respublikos Seimas, remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 69 straipsnio trečiąja dalimi, įrašo į Konstitucinių įstatymų sąrašą Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio pakeitimo įstatymo taikymo tvarkos konstitucinį įstatymą.“

Pasak Konstitucinio Teismo, aiškinant vietos savivaldos konstitucinę sampratą atsižvelgtina į tai, kad minėtame konstituciniame įstatyme nustatytas teisinis reguliavimas reiškia, jog konstitucinės novelos, kad aktyviąją ir pasyviąją rinkimų teisę renkant savivaldybių tarybų narius turi ne tik Lietuvos Respublikos piliečiai, bet ir kiti asmenys – nuolatiniai administracinio vieneto gyventojai (kitų valstybių piliečiai ir asmenys be pilietybės), traktuojamos kaip negaliojančios ir netaikytinos tol, kol Seimas nepriims nutarimo, kuriuo bus paskirti ketverių metų kadencijos savivaldybių tarybų antrieji rinkimai, ir šis nutarimas neįsigalios. Todėl aiškinant vietos savivaldos konstitucinę sampratą būtina apibrėžti, kokia apimtimi šiuo metu galioja ir yra taikytina Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalis.

Pagal Konstitucijos 149 straipsnio 3 dalį Seimas gali įstatymo dėl Konstitucijos keitimo įsigaliojimo datą nustatyti įstatyme dėl Konstitucijos keitimo, tačiau šios datos negalima nustatyti ankstesnės negu vienas mėnuo nuo įstatymo dėl Konstitucijos keitimo priėmimo. Seimas, priimdamas įstatymą dėl Konstitucijos keitimo, jo įsigaliojimo datą gali nustatyti tik vėlesnę negu vienas mėnuo nuo tokio įstatymo dėl Konstitucijos keitimo priėmimo. Jeigu įstatymo dėl Konstitucijos keitimo įsigaliojimo data nėra nustatyta įstatyme dėl Konstitucijos keitimo, pagal Konstituciją toks įstatymas dėl Konstitucijos keitimo įsigalioja praėjus vienam mėnesiui nuo jo priėmimo.

Norma, kurioje nustatoma įstatymo dėl Konstitucijos keitimo įsigaliojimo data, turi turėti konstitucinę galią ir negali nebūti pačios Konstitucijos norma; pagal Konstituciją įstatymo dėl Konstitucijos keitimo įsigaliojimo datos negalima nustatyti žemesnės galios teisės aktu. Pažymėtina, kad teisės akto įsigaliojimo ir atskirų jo nuostatų taikymo pradžios datos gali nesutapti: gali būti nustatyta, kad tam tikros to teisės akto nuostatos taikomos nuo kitos (vėlesnės) datos. To negalima nustatyti žemesnės nei Konstitucija galios teisės aktu, nes būtų pažeista Konstitucijoje įtvirtinta teisės aktų hierarchija ir Konstitucijos viršenybė. Taigi tai, kad tam tikros įstatymo dėl Konstitucijos keitimo nuostatos yra taikomos ne nuo jo įsigaliojimo, o nuo kitos (vėlesnės) datos, turi būti expressis verbis nustatyta įstatyme dėl Konstitucijos keitimo.

Pagal Konstitucijos 119 straipsnio pakeitimo įstatymo taikymo tvarkos konstitucinio įstatymo 1 straipsnį „Įstatymo įsigaliojimo tvarka“ Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalis, net įsigaliojusi, taikoma ne visa apimtimi: iki Seimo nutarimo, kuriuo bus paskirti ketverių metų kadencijos savivaldybių tarybų antrieji rinkimai, įsigaliojimo dienos nėra taikomos Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalies nuostatos dėl kitų nuolatinių administracinio vieneto gyventojų dalyvavimo pagal įstatymą savivaldybių tarybų rinkimuose. Minėto konstitucinio įstatymo 1 straipsniu Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalies nuostatų dėl kitų nuolatinių administracinio vieneto gyventojų dalyvavimo pagal įstatymą savivaldybių tarybų rinkimuose taikymas padarytas priklausomas nuo Seimo nutarimo, kuriuo bus paskirti ketverių metų kadencijos savivaldybių tarybų antrieji rinkimai, priėmimo ir įsigaliojimo ir yra sudarytos prielaidos nurodytu Seimo nutarimu įsiterpti į konstitucinį reguliavimą.

Konstitucijos 119 straipsnio pakeitimo įstatymo taikymo tvarkos konstitucinio įstatymo 1 straipsnyje „Įstatymo įsigaliojimo tvarka“ nustačius, kad iki Seimo nutarimo, kuriuo bus paskirti ketverių metų kadencijos savivaldybių tarybų antrieji rinkimai, įsigaliojimo dienos nėra taikomos Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalies nuostatos dėl kitų nuolatinių administracinio vieneto gyventojų dalyvavimo pagal įstatymą savivaldybių tarybų rinkimuose, ir įtvirtinus kitą (vėlesnę) šių Konstitucijos nuostatų taikymo pradžios datą, nei ta, kuri išplaukia iš pačios Konstitucijos, yra nepaisoma Konstitucijos viršenybės ir konstitucinio teisinės valstybės principų.

Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus, Konstitucinis Teismas konstatavo, kad: 1) Konstitucijos 119 straipsnio pakeitimo įstatymo taikymo tvarkos konstitucinio įstatymo įrašymo į Konstitucinių įstatymų sąrašą įstatymas pagal priėmimo tvarką prieštarauja Konstitucijos 69 straipsnio 3 daliai; 2) Konstitucijos 119 straipsnio pakeitimo įstatymo taikymo tvarkos konstitucinis įstatymas prieštarauja Konstitucijos 6 straipsnio 1 daliai, 119 straipsnio 2 daliai, Konstitucijoje įtvirtintam Konstitucijos viršenybės principui, konstituciniam teisinės valstybės principui, o pagal priėmimo tvarką – Konstitucijos 69 straipsnio 3 daliai.

Sistemiškai aiškindamas Konstitucijos nuostatas, Konstitucinis Teismas konstatavo, kad Konstitucijoje skiriamos dvi viešosios valdžios sistemos: valstybės valdymas ir vietos savivalda.

Pagal Konstituciją vietos savivalda – tai įstatymo numatytų valstybės teritorijos administracinių vienetų bendruomenių (t. y. teritorinių, arba vietos, bendruomenių), kurias sudaro šių vienetų nuolatiniai gyventojai (Lietuvos Respublikos piliečiai ir kiti nuolatiniai gyventojai), savitvarka ir savaveiksmiškumas pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją. Minėtos teritorinės bendruomenės yra savivaldos teisės subjektas ir Konstitucijoje jos vadinamos savivaldybėmis (arba vietos savivaldybėmis).

Taigi savivaldybė yra įstatymo numatyto valstybės teritorijos administracinio vieneto bendruomenė, turinti Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę. Konstitucinis Teismas 1998 m. vasario 18 d. nutarime konstatavo, kad Konstitucijoje vietos savivalda įtvirtinta kaip savaveiksmiškumo pagrindais veikianti vietinė viešojo administravimo sistema, kuri tiesiogiai nėra pavaldi valstybės valdžios institucijoms. Savivaldybių sistema yra decentralizuota.

Konstitucijos nuostata, kad savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai, vertintina kaip šių vietos bendruomenių dalyvavimo valdant šias teritorijas garantija (Konstitucinio Teismo 2001 m. birželio 28 d. nutarimas).

Vietos savivalda yra įstatymo numatytų administracinių vienetų teritorinių bendruomenių valdžia, kuri formuojama ir funkcionuoja kitokiais nei valstybės valdžia konstituciniais pagrindais. Konstitucijoje savivalda nėra tapatinama su valstybės valdymu (Konstitucinio Teismo 2002 m. sausio 14 d. nutarimas). Valstybės valdymas ir vietos savivalda, kaip dvi viešosios valdžios įgyvendinimo sistemos, yra susijusios, tačiau kiekviena jų įgyvendina joms būdingas funkcijas.

Savivaldybių savarankiškumas ir veiklos laisvė pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją – konstituciniai principai. Pagal Konstituciją negalima nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuriuo būtų paneigiama galimybė savivaldybėms realizuoti savo kompetenciją, tiesiogiai įtvirtintą Konstitucijoje.

Konstitucinė nuostata, kad savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai, reiškia ir tai, kad jeigu Konstitucijoje ar įstatymuose tam tikros funkcijos yra priskirtos savivaldybėms, tai savivaldybės ir vykdo šias funkcijas ta apimtimi, kuria šios yra joms priskirtos. Tai reiškia, kad tam tikra dalis savivaldybių kompetencijos turi būti įgyvendinama tiesiogiai, kad savivaldybių tarybų sprendimų, priimtų neperžengiat savo kompetencijos ribų, įgyvendinimas neturi būti saistomas kurių nors valstybės institucijų ar pareigūnų sprendimų (leidimų, sutikimų ir pan.). Tačiau pabrėžtina, kad ir tos funkcijos, kurios priklauso išimtinai savivaldybėms, yra reglamentuojamos įstatymais. Nė viena iš šių funkcijų nereiškia, kad savivaldybės atitinkamoje srityje yra absoliučiai savarankiškos.

Be tų funkcijų, kurios priklauso išimtinai savivaldybėms, joms gali būti pavesta vykdyti ir tam tikras valstybės funkcijas; taip užtikrinama veiksmingesnė valstybės valdžios ir piliečių sąveika, valdymo demokratiškumas. Savivaldybių veiklą vykdant šias funkcijas saisto atitinkami valstybės valdžios institucijų ir (arba) pareigūnų sprendimai. Pagal Konstituciją tokios valstybės funkcijos savivaldybėms vykdyti turi būti perduodamos įstatymu.

Konstitucijoje įtvirtinti savivaldybių veiklos savarankiškumas pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją ir valstybės parama savivaldybėms, savivaldybių ir valstybės interesų derinimas suponuoja tai, kad valstybės biudžete turi būti numatytos lėšos (savivaldybių pajamos ir jų šaltiniai), kurių reikia, kad būtų užtikrintas visavertis savivaldos funkcionavimas, įgyvendinamos savivaldybių funkcijos.

Konstitucinis Teismas taip pat pažymėjo, kad įstatymu apibrėžiant savivaldybių kompetenciją ir organizuojant valstybės valdymą savivaldybės teritorijoje būtina paisyti Konstitucijoje įtvirtintų savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės pagal Konstitucijoje bei įstatymuose apibrėžtą kompetenciją, taip pat savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principų. Tad Konstitucijoje įtvirtinto savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principo negalima priešpriešinti konstituciniams savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją principams.

Įstatymų leidėjas, turėdamas konstitucinius įgaliojimus įstatymuose apibrėžti savivaldybių funkcijas ir kompetenciją, gali įstatymu nustatyti savivaldybių funkcijas ir jų rūšis ir pagal sprendimų priėmimo laisvę. Konstitucijoje įtvirtinti savivaldybių veiklos savarankiškumo pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją ir savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principai suponuoja tai, kad savivaldybių savarankiškumo laipsnis vykdant įvairias įstatymuose nustatytas funkcijas gali būti skirtingas.

Kadangi visos savivaldybių funkcijos yra vykdomos pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją, šiuo atžvilgiu jos visos yra priskirtos savivaldybėms vykdyti; nė viena jų nereiškia absoliutaus savivaldybių savarankiškumo atitinkamoje srityje.

Įstatymų leidėjas, pagal Konstituciją turėdamas kompetenciją įstatymu nustatyti savivaldybių funkcijas ir jų rūšis, gali kai kurias savivaldybėms priskirtas funkcijas, kurias vykdydamos savivaldybės turi daugiau savarankiškumo, išskirti kaip atskirą kategoriją. Svarbu, kad tokiai funkcijų rūšiai nebūtų priskirtos tos funkcijos, kurios priklauso išimtinai savivaldybėms ir kurių vykdymo negalima saistyti kurių nors valstybės valdžios institucijų ar pareigūnų sprendimais.

Konstitucinis Teismas konstatavo, kad Konstitucijoje vietos savivalda nėra tapatinama su valstybės valdymu. Valstybės valdymas yra įgyvendinamas per valstybės valdžios įstaigas, kitas Konstitucijoje ir įstatymuose nurodytas valstybės institucijas. Savivaldos teisė įgyvendinama per savivaldos institucijas – savivaldybių tarybas; savivaldybių tarybos sudaro joms atskaitingus vykdomuosius organus. Konstituciniai principai, kuriais grindžiama valstybės valdžios organizacija ir savivaldos organizacija, sutampa tik iš dalies.

Valstybės valdžių sistema apima įstatymų leidžiamąją, vykdomąją ir teisminę valdžias; būtent šių trijų valdžių santykius lemia konstitucinis valstybės valdžių padalijimo principas. Vietos savivaldos lygmeniu tokių trijų valdžių nėra; Konstitucijoje numatytos tik savivaldybių tarybos – teritorinių bendruomenių atstovybės ir savivaldybių tarybų sudaromi ir joms atskaitingi vykdomieji organai. Konstitucijoje yra įtvirtintas savivaldybių tarybų viršenybės joms atskaitingų vykdomųjų organų atžvilgiu principas.

Konstitucinis valstybės valdžių padalijimo principas nėra tapatus konstituciniam vykdomųjų organų atskaitingumo atstovybei principui, kuriuo inter alia yra grindžiami tiek valstybės įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžios institucijų santykiai, tiek savivaldos institucijų organizavimas ir veikla.

Pagal Konstituciją Seimas vykdo parlamentinę Vyriausybės kontrolę. Seimo reikalavimu Vyriausybė arba atskiri ministrai turi atsiskaityti Seime už savo veiklą (Konstitucijos 101 straipsnio 1 dalis). Taigi valstybės valdžių padalijimas Konstitucijoje suponuoja ir Vyriausybės – vykdomosios valdžios kolegialios institucijos atskaitingumą įstatymų leidžiamajai valdžiai – Tautos atstovybei.

Savivaldybių tarybos formuojamos remiantis visuotine, lygia ir tiesiogine rinkimų teise, slaptu balsavimu (Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalis); jos sudaro joms atskaitingus vykdomuosius organus (Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalis). Taigi savivaldybių tarybų ir jų vykdomųjų organų santykiai taip pat yra grindžiami konstituciniu vykdomųjų organų atskaitingumo atstovybei principu.

Kartu Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad konstitucinis vykdomųjų organų atskaitingumo atstovybei principas valstybės valdymo ir vietos savivaldos lygmenimis turi tam tikrų ypatumų. Antai pagal Konstitucijos 60 straipsnio 2 dalį Seimo (t. y. Tautos atstovybės) narys gali būti skiriamas Ministru Pirmininku ar ministru (t. y. Seimui atskaitingos vykdomosios valdžios kolegialios institucijos nariu). Tačiau savivaldos lygmeniu analogiška išlyga, kad atstovybės narys galėtų būti savivaldybės tarybai atskaitingo vykdomojo organo nariu, Konstitucijoje nėra numatyta.

Taigi konstituciniai valstybės valdžių padalijimo ir vykdomųjų organų atskaitingumo atstovybei principai savo turiniu ir taikymo sritimi nėra tapatūs. Savivaldybių tarybų ir jų vykdomųjų organų santykiai yra grindžiami konstituciniu vykdomųjų organų atskaitingumo atstovybei ir savivaldybių tarybų viršenybės joms atskaitingų vykdomųjų organų atžvilgiu principais, tačiau ne valdžių padalijimo principu.

Konstitucinis Teismas konstatavo, kad savivaldos teisės įgyvendinimas neįmanomas be demokratinio atstovavimo. Savivaldybių tarybos, kaip savivaldos institucijos, yra atstovaujamosios institucijos. Formuojant savivaldybių tarybas būtina paisyti Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalyje nustatytų savivaldybių tarybų narių rinkimų principų, kitų Konstitucijos reikalavimų.

Tie patys asmenys negali tuo pat metu vykdyti funkcijų įgyvendinant valstybės valdžią ir būti savivaldybių tarybų, per kurias įgyvendinama savivaldos teisė, nariais. Konstitucijoje yra įtvirtintas dvigubo mandato draudimo principas. Konstitucinis Teismas taip pat pažymėjo, jog Respublikos Prezidentui, Seimo nariams, Vyriausybės nariams ir teisėjams tam, kad galėtų vykdyti jiems Konstitucijoje nustatytas funkcijas įgyvendinant valstybės valdžią, Konstitucijoje yra nustatytas ypatingas teisinis statusas, inter alia apimantis darbo, atlyginimo ir politinės veiklos apribojimus, ypatingą pašalinimo iš užimamų pareigų ar mandato panaikinimo tvarką ir (arba) imunitetus: asmens neliečiamybę, ypatingą patraukimo baudžiamojon ir (arba) administracinėn atsakomybėn tvarką. Savivaldybių tarybų nariai pagal Konstituciją neturi minėtų imunitetų, todėl pagal Konstituciją negali būti tokios teisinės situacijos, kai savivaldybių tarybų nariai yra asmenys, turintys minėtus imunitetus. Pagal Konstituciją savivaldybių tarybų nariai negali būti nelygūs savo teisiniu statusu.

Pagal Konstituciją savivaldybių tarybų nariais taip pat negali būti valstybės pareigūnai, kurie pagal Konstituciją ir įstatymus turi įgaliojimus kontroliuoti ar prižiūrėti savivaldybių veiklą.

Šie Konstitucijos reikalavimai reiškia ne tai, kad nurodyti asmenys neturi teisės siekti būti išrinkti savivaldybių tarybų nariais (t. y. kad jie neturi pasyviosios rinkimų teisės renkant savivaldybių tarybų narius), bet tai, kad jeigu susidaro tokia teisinė situacija, kai Konstitucijos 141 straipsnyje nurodytas asmuo arba asmuo, vykdantis funkcijas įgyvendinant valstybės valdžią, arba valstybės pareigūnas, kuris pagal Konstituciją ir įstatymus turi įgaliojimus kontroliuoti ar prižiūrėti savivaldybių veiklą, išrenkamas savivaldybės tarybos nariu, jis iki naujai išrinktai savivaldybės tarybai susirenkant į pirmąjį posėdį privalo apsispręsti, ar eiti savo ankstesnes pareigas, ar būti savivaldybės tarybos nariu.

Konstitucinis Teismas taip pat konstatavo, kad įstatymų leidėjas turi diskreciją įstatymu nustatyti, kokia tvarka – rinkimų ar kitokia – yra sudaromi minėti vykdomieji organai, kurie iš jų yra kolegialūs, o kurie – vienasmeniai, kokie yra jų tarpusavio ryšiai. Įstatymų leidėjas taip pat turi diskreciją įstatymu nustatyti kolegialių vykdomųjų organų struktūrą ir narių skaičių arba palikti tai pagal įstatymą nustatyti savivaldybių taryboms.

Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalyje įtvirtintas vykdomųjų organų atskaitingumo atstovybei principas suponuoja ir tai, kad savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai turi būti sudaromi savivaldybės tarybos įgaliojimų laikui.

Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalyje nurodyti vykdomieji organai yra institucijos, kurios sudaromos įstatymams, Vyriausybės bei savivaldybių tarybos sprendimams tiesiogiai įgyvendinti. Nurodyti vykdomieji organai nėra savivaldybių tarybų vidiniai struktūriniai vienetai (padaliniai), turintys užtikrinti pačios savivaldybės tarybos darbą.

Konstitucijoje yra įtvirtinti vykdomųjų organų atskaitingumo atstovybei, savivaldybių tarybų viršenybės joms atskaitingų vykdomųjų organų atžvilgiu principai. Savivaldybių tarybos turi įgaliojimus kontroliuoti jų sudaromus ir joms atskaitingus vykdomuosius organus.

Taigi pagal Konstituciją savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai negali būti sudaromi iš juos sudarančių savivaldybių tarybų narių.

Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad savivaldybių taryboms atskaitingų vykdomųjų organų negalima traktuoti kaip tokių, per kuriuos teritorinės bendruomenės įgyvendina savivaldos teisę, t. y. kaip savivaldos institucijų, nes pagal Konstitucijos 119 straipsnio 1 dalį savivaldos teisė įgyvendinama per savivaldybių tarybas. Minėta, kad savivaldybių tarybos turi konstitucinę kompetenciją kontroliuoti šiuos vykdomuosius organus. Todėl minėti vykdomieji organai negali pakeisti arba pajungti sau savivaldybių tarybų, diktuoti joms, vykdomųjų organų įgaliojimai negali dominuoti savivaldybių tarybų įgaliojimų atžvilgiu, negalima nustatyti tokio teisinio reguliavimo, pagal kurį savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai būtų prilyginti juos sudariusioms savivaldybių taryboms, juo labiau tokio, pagal kurį savivaldybių tarybų įgaliojimus varžytų jų sudarytų ir joms atskaitingų vykdomųjų organų įgaliojimai arba pagal kurį savivaldybių tarybos netektų galimybės kontroliuoti savo sudarytų ir joms atskaitingų vykdomųjų organų.

Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalies nuostata, kad Lietuvos Respublikos įstatymams, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimams tiesiogiai įgyvendinti savivaldybės taryba sudaro jai atskaitingus vykdomuosius organus, reiškia ir tai, kad visi nurodytų vykdomųjų organų sprendimai turi būti grindžiami įstatymais, Vyriausybės ir (arba) atitinkamų savivaldybių tarybų sprendimais. Savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai pagal Konstituciją neturi teisės priimti sprendimų, kurie nebūtų grindžiami įstatymais, Vyriausybės ir (arba) atitinkamų savivaldybių tarybų sprendimais, taip pat tokių sprendimų, kurie savo teisine galia prilygtų savivaldybių tarybų sprendimams.

Konstitucijoje yra įtvirtintas savivaldybių tarybų viršenybės joms atskaitingų vykdomųjų organų atžvilgiu principas. Vadinasi, pagal Konstituciją negalima nustatyti tokio teisinio reguliavimo, pagal kurį sprendimus klausimais, Konstitucijoje expressis verbis priskirtais savivaldybės kompetencijai, priimtų ne savivaldybių tarybos, o jų sudaryti ir joms atskaitingi vykdomieji organai.

Savivaldybių tarybos turi įgaliojimus kontroliuoti savo sudaromus ir joms atskaitingus vykdomuosius organus. Pagal Konstituciją teritorinių bendruomenių savivaldos teisė yra įgyvendinama per savivaldybių tarybas, tad visi savivaldybių taryboms atskaitingų vykdomųjų organų sprendimai savivaldybių kompetencijai priskirtais klausimais yra subordinuoti atitinkamų savivaldybių tarybų sprendimams.

Konstitucijoje yra numatytos dvi savivaldybių institucijų rūšys: savivaldybių tarybos (atstovaujamosios institucijos) ir joms atskaitingi vykdomieji organai (vykdomosios institucijos). Konstitucijoje ir įstatymuose nustatytais atvejais savivaldybių atstovaujamosioms ir vykdomosioms institucijoms suteikiami valdingi įgalinimai. Tokios savivaldybių institucijos – tai savivaldybių valdžios ir viešojo administravimo institucijos.

Kadangi savivaldybių tarybų priimami sprendimai yra neatsiejami nuo šių sprendimų vykdymo, tai tiek Konstitucijoje numatytos savivaldybių atstovaujamosios institucijos, tiek savivaldybių vykdomosios institucijos pagal savo kompetenciją yra atsakingos už savivaldos teisės įgyvendinimą, už įstatymų, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimų tiesioginį įgyvendinimą.

Savivaldybių tarybos, įgyvendinančios Konstitucijos laiduojamą savivaldos teisę, gali sudaryti ir kitas valdingus įgalinimus turinčias savivaldybės institucijas, taip pat kitas savivaldybės įstaigas. Sąvoka „savivaldybės institucijos“ išreiškia atitinkamų institucijų priklausomybę tam tikrai savivaldybei. Savivaldybių institucijos yra sudaromos tam, kad būtų realizuoti savivaldybės interesai, tiesiogiai įgyvendinami įstatymai, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimai. Tad „savivaldybės institucijomis“ laikytinos ir savivaldybių tarybos, ir joms atskaitingi vykdomieji organai, ir kitos institucijos, kurias sudaro savivaldybių tarybos.

Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus, Konstitucinis Teismas konstatavo ir nutarė, kad:

1) Vietos savivaldos įstatyme apibrėžus sąvokas „savivaldybės institucijos“, „savivaldybės kontrolės institucija“ ir nustačius, kad savivaldybės atstovaujamoji institucija yra savivaldybės taryba, vykdomosios institucijos – savivaldybės valdyba ir savivaldybės meras, kad savivaldybės kontrolės institucija yra savivaldybės kontrolierius, yra realizuojamos vietos savivaldos konstitucinės sampratos nuostatos, kad savivaldybių tarybos ir joms atskaitingi vykdomieji organai yra savivaldybių institucijos, kad savivaldybių tarybos yra savivaldybių atstovaujamosios institucijos, kad Seimas turi kompetenciją įstatymu nustatyti savivaldybių taryboms atskaitingų vykdomųjų organų rūšis, pavadinimus, funkcijas, kompetenciją, kad savivaldybių tarybos, įgyvendinančios Konstitucijos laiduojamą savivaldos teisę, gali sudaryti ir kitas institucijas, taip pat kad šios kitos institucijos, kurias sudaro savivaldybių tarybos, yra savivaldybės institucijos. Toks Vietos savivaldos įstatyme nustatytas teisinis reguliavimas nereiškia, kad savivaldybių tarybų sudaryti ir joms atskaitingi vykdomieji organai yra prilyginti juos sudariusioms savivaldybių taryboms, per kurias pagal Konstituciją yra įgyvendinama savivaldos teisė. Taigi nėra pažeidžiamos Konstitucijos 119 straipsnio 1 dalies nuostatos, kad savivaldos teisė laiduojama įstatymo numatytiems valstybės teritorijos administraciniams vienetams ir kad ši teisė įgyvendinama per atitinkamas savivaldybių tarybas, šio straipsnio 3 dalies nuostata, kad savivaldos institucijų organizavimo ir veiklos tvarką nustato įstatymas, ir šio straipsnio 4 dalies nuostata, kad Lietuvos Respublikos įstatymams, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimams tiesiogiai įgyvendinti savivaldybės taryba sudaro jai atskaitingus vykdomuosius organus. Šiuo teisiniu reguliavimu nėra pažeidžiama ir Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalies nuostata, kad valdžios galias riboja Konstitucija;

2) pagal Konstituciją savivaldybių kompetencija gali ir turi būti apibrėžiama įstatymuose, taigi įstatymų leidėjas gali įstatymu nustatyti savivaldybių funkcijas bei jų rūšis ir pagal sprendimų priėmimo laisvę. Konstitucijoje įtvirtinti savivaldybių veiklos savarankiškumo pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją ir savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principai suponuoja tai, kad savivaldybių savarankiškumo laipsnis vykdant įvairias įstatymuose nustatytas funkcijas gali būti skirtingas. Įstatymų leidėjas, pagal Konstituciją turėdamas kompetenciją įstatymu nustatyti savivaldybių funkcijas ir jų rūšis, gali kai kurias savivaldybėms priskirtas funkcijas, kurias vykdydamos savivaldybės turi daugiau savarankiškumo, išskirti kaip atskirą kategoriją. Svarbu, kad tokiai funkcijų rūšiai nebūtų priskirtos tos funkcijos, kurios priklauso išimtinai savivaldybėms ir kurių vykdymo negalima saistyti kurių nors valstybės valdžios institucijų ar pareigūnų sprendimais. Tik šitaip interpretuojant Vietos savivaldos įstatyme nustatytos savivaldybių funkcijų rūšies pavadinimą „priskirtosios (ribotai savarankiškos)“ nėra nukrypstama nuo vietos savivaldos konstitucinės sampratos, taigi šiame įstatyme įtvirtintas vienos iš savivaldybių funkcijų rūšies pavadinimas „priskirtosios (ribotai savarankiškos)“ savaime neprieštarauja Konstitucijos 120 straipsnio 2 daliai: „Savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai“;

3) tai, kad pagal Vietos savivaldos įstatymą savivaldybės taryba valdybą sudaro iš savivaldybės tarybos narių, reiškia, jog nepaisoma Konstitucijoje įtvirtinto savivaldybių tarybų sudarytų vykdomųjų organų atskaitingumo savivaldybių taryboms ir savivaldybių tarybų viršenybės joms atskaitingų vykdomųjų organų atžvilgiu principų. Taip panaikinamas Konstitucijoje įtvirtintas esminis skirtumas tarp savivaldybių tarybų, kaip atstovaujamųjų institucijų, per kurias įgyvendinama savivaldos teisė, ir jų sudaromų bei joms atskaitingų vykdomųjų organų. Vadinasi, yra pažeidžiama Konstitucijos 119 straipsnio 1 dalies nuostata, kad įstatymo numatytiems valstybės teritorijos administraciniams vienetams laiduojama savivaldos teisė įgyvendinama per atitinkamas savivaldybių tarybas, ir Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalies nuostata, kad savivaldybės taryba sudaro jai atskaitingus vykdomuosius organus;

4) interpretuojant Vietos savivaldos įstatyme nustatytus savivaldybės valdybos įgaliojimus kaip tokius, kurie nustatyti tam, kad būtų tiesiogiai įgyvendinami įstatymai, Vyriausybės bei savivaldybių tarybų sprendimai, ir atsižvelgiant į tai, kad savivaldybių tarybos turi įgaliojimus kontroliuoti savivaldybės valdybą, darytina išvada, kad šis įstatymas neprieštarauja Konstitucijai;

5) interpretuojant Vietos savivaldos įstatyme nustatytus savivaldybės mero įgaliojimus kaip tokius, kurie nustatyti tam, kad būtų tiesiogiai įgyvendinami įstatymai, Vyriausybės bei savivaldybių tarybų sprendimai, ir atsižvelgiant į tai, kad savivaldybių tarybos turi įgaliojimus kontroliuoti savivaldybės merą, darytina išvada, kad šis įstatymas neprieštarauja Konstitucijai;

6) savivaldybės meras Vietos savivaldos įstatyme yra apibrėžiamas kaip savivaldybės vykdomoji institucija; būtent dėl to jis pagal Konstituciją negali turėti įgaliojimų nustatyti ir sudaryti savivaldybės tarybos posėdžių darbotvarkes bei teikti tarybos sprendimų projektus, šaukti savivaldybės tarybos posėdžius ir jiems pirmininkauti, koordinuoti savivaldybės tarybos komitetų ir komisijų veiklą, pasirašyti savivaldybės tarybos sprendimus ir tarybos posėdžių, kuriems pirmininkavo, protokolus. Taip panaikinamas Konstitucijoje įtvirtintas esminis skirtumas tarp savivaldybių tarybų, kaip atstovaujamųjų institucijų, per kurias įgyvendinama savivaldos teisė, ir jų sudaromų bei joms atskaitingų vykdomųjų organų, nepaisoma Konstitucijoje įtvirtintų vietos savivaldos principų – atstovaujamosios demokratijos, vykdomųjų organų atskaitingumo atstovybei, savivaldybių tarybų viršenybės joms atskaitingų vykdomųjų organų atžvilgiu. Vadinasi, yra pažeidžiama Konstitucijos 119 straipsnio 1 dalies nuostata, kad įstatymo numatytiems valstybės teritorijos administraciniams vienetams laiduojama savivaldos teisė įgyvendinama per atitinkamas savivaldybių tarybas, ir šio straipsnio 4 dalies nuostata, kad savivaldybės taryba sudaro jai atskaitingus vykdomuosius organus. Be to, konstituciškai nepagrįstai išplečiamos savivaldybės mero, kaip vietos valdžios vykdomosios institucijos, galios. Taigi tokiu teisiniu reguliavimu yra nepaisoma Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalies nuostatos, kad valdžios galias riboja Konstitucija.

Pagal Konstituciją ir Konstitucinio Teismo įstatymą Konstitucinis Teismas turi įgaliojimus, atsižvelgdamas į konkrečios bylos aplinkybes, spręsti, kuriame iš leidinių pirmiausia turi būti oficialiai paskelbtas jo nutarimas ir kada konkrečiai tai turi būti padaryta. Pagal Konstituciją ir Konstitucinio Teismo įstatymą įstatymas (ar jo dalis) negali būti taikomi nuo tos dienos, kai oficialiai paskelbiamas Konstitucinio Teismo nutarimas, jog šis įstatymas (ar jo dalis) prieštarauja Konstitucijai. Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad jeigu Konstitucinio Teismo nutarimas šioje byloje būtų oficialiai paskelbtas iškart po jo viešo paskelbimo Konstitucinio Teismo posėdyje, susidarytų vietos savivaldos teisinio reguliavimo vakuumas, kuris iš esmės sutrikdytų vietos savivaldos mechanizmo funkcionavimą ir valstybės valdymą. Šiam teisinio reguliavimo vakuumui pašalinti reikalingas tam tikras laikas. Atsižvelgdamas į tai, Konstitucinis Teismas nutarė, kad šis nutarimas oficialiai skelbtinas „Valstybės žiniose“ praėjus dviem mėnesiams nuo jo paskelbimo viešame Konstitucinio Teismo posėdyje, t. y. 2003 m. vasario 25 d.

 


Tezės

Norma, kurioje nustatoma įstatymo dėl Konstitucijos keitimo įsigaliojimo data, turi turėti konstitucinę galią ir negali nebūti pačios Konstitucijos norma; pagal Konstituciją įstatymo dėl Konstitucijos keitimo įsigaliojimo datos negalima nustatyti žemesnės galios teisės aktu.

Konstituciniai įstatymai nuo kitų įstatymų skiriasi priėmimo ir keitimo tvarka. Ypatingą konstitucinių įstatymų vietą teisės aktų sistemoje lemia pati Konstitucija. Konstituciniai įstatymai negali būti keičiami ar panaikinami įstatymais. Taip užtikrinama, kad konstituciniais įstatymais sureguliuoti visuomeniniai santykiai nebus reguliuojami kitaip, kad bus garantuojamas didesnis konstituciniais įstatymais reguliuojamų visuomeninių santykių stabilumas. Konstituciniai įstatymai turi neprieštarauti Konstitucijai, o įstatymai turi neprieštarauti Konstitucijai ir konstituciniams įstatymams.

Konstituciniai įstatymai teisės aktų hierarchijoje turi žemesnę galią nei pati Konstitucija. Konstituciniu įstatymu negali būti apribota Konstitucijos ar kurių nors jos nuostatų galia, juo inter alia negalima nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuriuo būtų apribota ar paneigta galimybė tiesiogiai taikyti Konstituciją.

Patvirtinus konstitucinių įstatymų sąrašą jame įrašyti įstatymai galės būti traktuojami kaip konstituciniai įstatymai, tik šiems įstatymams turės būti taikoma Konstitucijoje nustatyta jų priėmimo kvalifikuota balsų dauguma taisyklė. Kol tokio konstitucinių įstatymų sąrašo nėra, minėta konstitucinių įstatymų priėmimo tvarka negali būti taikoma nė vieno įstatymo priėmimui, išskyrus įstatymą, kuriuo nustatomas konstitucinių įstatymų sąrašas.

Dėl to, kad pagal Konstituciją konstituciniai įstatymai negali būti keičiami ar panaikinami ne konstituciniais (t. y. paprastais) įstatymais, taip pat dėl to, kad įstatymai turi neprieštarauti Konstitucijai ir konstituciniams įstatymams, pagal Konstituciją konstitucinių įstatymų sąrašas tegali būti nustatomas konstituciniu įstatymu.

Pagal Konstituciją tol, kol konstitucinis įstatymas, kuriuo nustatomas konstitucinių įstatymų sąrašas, nėra priimtas, Seimas neturi įgaliojimų priimti jokio konstitucinio įstatymo, nebent tas konstitucinis įstatymas būtų tiesiogiai nurodytas pačioje Konstitucijoje arba tai būtų konstitucinis įstatymas, kuriuo nustatomas konstitucinių įstatymų sąrašas.

Konstitucinių įstatymų konstitucinė samprata suponuoja tai, kad tik į konstitucinių įstatymų sąrašą įrašyti konstituciniai įstatymai, išskyrus tiesiogiai nurodytuosius pačioje Konstitucijoje bei konstitucinį įstatymą, kuriuo nustatomas konstitucinių įstatymų sąrašas, gali būti traktuojami kaip konstituciniai įstatymai ir tik jų priėmimui gali būti taikomos Konstitucijos 69 straipsnio 3 dalyje nustatytos taisyklės.

Įstatymų leidėjo diskreciją leisti įstatymus, taip pat ir tuos, kuriuose reglamentuojama Konstitucijos nuostatų taikymo tvarka, riboja Konstitucija; įstatymų leidėjas privalo paisyti Konstitucijos normų ir principų.

Pagal Konstituciją įstatymų leidėjas neturi teisės nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuriuo būtų apribota ar paneigta galimybė tiesiogiai taikyti Konstituciją.

Pamatinis demokratinės teisinės valstybės reikalavimas – Konstitucijos viršenybės principas.

Konstitucijos viršenybės principas yra įtvirtintas Konstitucijos 7 straipsnio 1 dalyje, kurioje nustatyta, kad negalioja joks įstatymas ar kitas aktas, priešingas Konstitucijai; šis principas taip pat yra įvairiais aspektais įtvirtintas Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalyje, kurioje nustatyta, kad valdžios galias riboja Konstitucija, 6 straipsnio 1 dalyje, kurioje nustatyta, kad Konstitucija yra vientisas ir tiesiogiai taikomas aktas, 6 straipsnio 2 dalyje, kurioje nustatyta, kad kiekvienas savo teises gali ginti remdamasis Konstitucija, 30 straipsnio 1 dalyje, kurioje nustatyta, kad asmuo, kurio konstitucinės teisės ar laisvės pažeidžiamos, turi teisę kreiptis į teismą, 102 straipsnio 1 dalyje, kurioje nustatyta, kad Konstitucinis Teismas sprendžia, ar įstatymai ir kiti Seimo aktai neprieštarauja Konstitucijai, o Respublikos Prezidento ir Vyriausybės aktai – neprieštarauja Konstitucijai arba įstatymams, 110 straipsnio 1 dalyje, kurioje nustatyta, kad teisėjas negali taikyti įstatymo, kuris prieštarauja Konstitucijai, ir kt.

Konstitucijos viršenybės principas reiškia, kad Konstitucija teisės aktų hierarchijoje užima išskirtinę – aukščiausią – vietą, kad joks teisės aktas negali prieštarauti Konstitucijai, kad niekam neleidžiama pažeisti Konstitucijos, kad konstitucinė tvarka turi būti ginama, kad pati Konstitucija įtvirtina mechanizmą, įgalinantį nustatyti, ar teisės aktai (jų dalys) neprieštarauja Konstitucijai. Šiuo atžvilgiu Konstitucijoje įtvirtintas Konstitucijos viršenybės principas yra neatsiejamai susijęs su konstituciniu teisinės valstybės principu – universaliu konstituciniu principu, kuriuo grindžiama visa Lietuvos teisės sistema ir pati Konstitucija. Konstitucijos viršenybės principo pažeidimas reikštų, kad yra pažeidžiamas ir konstitucinis teisinės valstybės principas.

Sistemiškai aiškinant nurodytas Konstitucijos nuostatas, taip pat tas jos nuostatas, kuriose įtvirtinti valstybės valdžios funkcionavimo konstituciniai pagrindai, matyti, kad Konstitucijoje skiriamos dvi viešosios valdžios sistemos: valstybės valdymas ir vietos savivalda.

Pagal Konstituciją vietos savivalda – tai įstatymo numatytų valstybės teritorijos administracinių vienetų bendruomenių (t. y. teritorinių, arba vietos, bendruomenių), kurias sudaro šių vienetų nuolatiniai gyventojai (Lietuvos Respublikos piliečiai ir kiti nuolatiniai gyventojai), savitvarka ir savaveiksmiškumas pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją. Minėtos teritorinės bendruomenės yra savivaldos teisės subjektas ir Konstitucijoje jos vadinamos savivaldybėmis (arba vietos savivaldybėmis).

Savivaldybė yra įstatymo numatyto valstybės teritorijos administracinio vieneto bendruomenė, turinti Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę.

Konstitucijoje vietos savivalda įtvirtinta kaip savaveiksmiškumo pagrindais veikianti vietinė viešojo administravimo sistema, kuri tiesiogiai nėra pavaldi valstybės valdžios institucijoms. Savivaldybių sistema yra decentralizuota.

Konstitucijos nuostata, kad savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai, vertintina kaip šių vietos bendruomenių dalyvavimo valdant šias teritorijas garantija (Konstitucinio Teismo 2001 m. birželio 28 d. nutarimas).

Vietos savivalda yra įstatymo numatytų administracinių vienetų teritorinių bendruomenių valdžia, kuri formuojama ir funkcionuoja kitokiais nei valstybės valdžia konstituciniais pagrindais. Konstitucijoje savivalda nėra tapatinama su valstybės valdymu (Konstitucinio Teismo 2002 m. sausio 14 d. nutarimas). Valstybės valdymas ir vietos savivalda, kaip dvi viešosios valdžios įgyvendinimo sistemos, yra susijusios, tačiau kiekviena jų įgyvendina joms būdingas funkcijas.

Savivaldybių savarankiškumas ir veiklos laisvė pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją – konstituciniai principai. Konstitucinis Teismas 2000 m. birželio 13 d. nutarime konstatavo, jog Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalies norma, kad savivaldybės veikia laisvai ir savarankiškai, negali būti atsiejama nuo toje pačioje dalyje įtvirtintos nuostatos, kad savivaldybių veikimo laisvė ir savarankiškumas yra saistomi Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtos jų kompetencijos.

Konstitucinė nuostata, kad savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai, reiškia ir tai, kad jeigu Konstitucijoje ar įstatymuose tam tikros funkcijos yra priskirtos savivaldybėms, tai savivaldybės ir vykdo šias funkcijas ta apimtimi, kuria šios yra joms priskirtos. Tai reiškia, kad tam tikra dalis savivaldybių kompetencijos turi būti įgyvendinama tiesiogiai, kad savivaldybių tarybų sprendimų, priimtų neperžengiat jų kompetencijos ribų, įgyvendinimas neturi būti saistomas kurių nors valstybės institucijų ar pareigūnų sprendimų (leidimų, sutikimų ir pan.). Tačiau pabrėžtina, kad ir tos funkcijos, kurios priklauso išimtinai savivaldybėms, yra reglamentuojamos įstatymais. Nė viena iš šių funkcijų nereiškia, kad savivaldybės atitinkamoje srityje yra absoliučiai savarankiškos.

Be tų funkcijų, kurios priklauso išimtinai savivaldybėms, joms gali būti pavesta vykdyti ir tam tikras valstybės funkcijas; taip užtikrinama veiksmingesnė valstybės valdžios ir piliečių sąveika, valdymo demokratiškumas. Savivaldybių veiklą vykdant šias funkcijas saisto atitinkami valstybės valdžios institucijų ir (arba) pareigūnų sprendimai. Pagal Konstituciją tokios valstybės funkcijos savivaldybėms vykdyti turi būti perduodamos įstatymu.

Konstitucijoje įtvirtintas savivaldybių veiklos savarankiškumas pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją suponuoja tai, kad jeigu įstatymais savivaldybėms perduodamos valstybės funkcijos, taip pat jeigu joms įstatymais arba kitais teisės aktais sukuriamos pareigos, turi būti numatomos ir šioms funkcijoms (pareigoms) reikalingos lėšos, taip pat kad jeigu biudžetiniams metams nepasibaigus savivaldybėms perduodamos dar ir kitos valstybės funkcijos (nustatomos pareigos), tam taip pat turi būti skiriamos lėšos.

 Konstitucijoje įtvirtinti savivaldybių veiklos savarankiškumas pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją ir valstybės parama savivaldybėms, savivaldybių ir valstybės interesų derinimas suponuoja tai, kad valstybės biudžete turi būti numatytos lėšos (savivaldybių pajamos ir jų šaltiniai), kurių reikia, kad būtų užtikrintas visavertis savivaldos funkcionavimas, įgyvendinamos savivaldybių funkcijos.

Tai, kad Konstitucijoje vietos savivalda nėra tapatinama su valstybės valdymu, nereiškia, kad tarp valstybės valdymo ir vietos savivaldos nėra sąveikos.

Centralizuotas valstybės valdymas administraciniuose teritoriniuose vienetuose derinamas su decentralizacija, įstatymuose įtvirtinant centrinės valdžios institucijų ir savivaldybių bendradarbiavimą (Konstitucinio Teismo 1996 m. spalio 22 d. nutarimas). Savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principas reiškiasi ne tik valstybei įvairiais būdais ir formomis remiant savivaldybes arba valstybei įstatymo apibrėžtomis formomis prižiūrint savivaldybių veiklą, bet ir koordinuojant bendrus veiksmus, kai siekiama reikšmingų socialinių tikslų (Konstitucinio Teismo 1998 m. vasario 18 d. nutarimas).

Įstatymu apibrėžiant savivaldybių kompetenciją ir organizuojant valstybės valdymą savivaldybės teritorijoje būtina paisyti Konstitucijoje įtvirtintų savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją, taip pat savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principų. Tad Konstitucijoje įtvirtinto savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principo negalima priešpriešinti konstituciniams savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją principams.

Savivaldos teisė įgyvendinama per savivaldos institucijas – savivaldybių tarybas; savivaldybių tarybos sudaro joms atskaitingus vykdomuosius organus. Konstituciniai principai, kuriais grindžiama valstybės valdžios organizacija ir savivaldos organizacija, sutampa tik iš dalies.

Pagal Konstituciją valstybės valdžios organizavimas ir veikla yra grindžiami valdžių padalijimo principu. Konstitucinis Teismas savo nutarimuose ne kartą yra konstatavęs, jog konstitucinis valstybės valdžių padalijimo principas, be kitų reikalavimų, suponuoja tai, kad įstatymų leidžiamoji, vykdomoji ir teisminė valdžios turi būti atskirtos, pakankamai savarankiškos, bet kartu tarp jų turi būti pusiausvyra, kad kiekvienai valdžios institucijai suteikiama jos paskirtį atitinkanti kompetencija, kurios konkretus turinys priklauso nuo tos valdžios vietos bendroje valdžių sistemoje ir jos santykio su kitomis valdžiomis, kad, Konstitucijoje tiesiogiai nustačius konkrečios valstybės valdžios institucijos įgaliojimus, viena valstybės valdžios institucija negali iš kitos perimti tokių įgaliojimų, jų perduoti ar atsisakyti, kad tokie įgaliojimai negali būti pakeisti ar apriboti įstatymu.

Valstybės valdžių sistema apima įstatymų leidžiamąją, vykdomąją ir teisminę valdžias; būtent šių trijų valdžių santykius lemia konstitucinis valstybės valdžių padalijimo principas. Vietos savivaldos lygmeniu tokių trijų valdžių nėra; Konstitucijoje numatytos tik savivaldybių tarybos – teritorinių bendruomenių atstovybės ir savivaldybių tarybų sudaromi bei joms atskaitingi vykdomieji organai. Konstitucijoje yra įtvirtintas savivaldybių tarybų viršenybės joms atskaitingų vykdomųjų organų atžvilgiu principas.

Konstitucinis vykdomųjų organų atskaitingumo atstovybei principas valstybės valdymo lygmeniu ir vietos savivaldos lygmeniu turi tam tikrų ypatumų. Antai pagal Konstitucijos 60 straipsnio 2 dalį Seimo (t. y. Tautos atstovybės) narys gali būti skiriamas Ministru Pirmininku ar ministru (t. y. Seimui atskaitingos vykdomosios valdžios kolegialios institucijos nariu). Tačiau savivaldos lygmeniu analogiška išlyga, kad atstovybės narys galėtų būti savivaldybės tarybai atskaitingo vykdomojo organo nariu, Konstitucijoje nėra numatyta.

Konstituciniai valstybės valdžių padalijimo ir vykdomųjų organų atskaitingumo atstovybei principai savo turiniu ir taikymo sritimi nėra tapatūs. Savivaldybių tarybų ir jų vykdomųjų organų santykiai yra grindžiami konstituciniu vykdomųjų organų atskaitingumo atstovybei ir savivaldybių tarybų viršenybės joms atskaitingų vykdomųjų organų atžvilgiu principais, tačiau ne valdžių padalijimo principu.

Savivaldos teisė neatsiejama nuo institucijų, per kurias ši teisė yra įgyvendinama, ir (arba) joms atskaitingų institucijų organizavimo ir veiklos.

Sąvoka „savivaldos institucijos“ išreiškia administracinių vienetų teritorinių bendruomenių atitinkamų institucijų konstitucinę paskirtį: tai yra institucijos, per kurias įgyvendinama atitinkamų bendruomenių savivaldos teisė.

Savivaldos teisės įgyvendinimas neįmanomas be demokratinio atstovavimo. Savivaldybių tarybos, kaip savivaldos institucijos, yra atstovaujamosios institucijos. Formuojant savivaldybių tarybas būtina paisyti Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalyje nustatytų savivaldybių tarybų narių rinkimų principų, kitų Konstitucijos reikalavimų.

Įstatymų leidėjas turi konstitucinę pareigą įstatymu nustatyti tokią asmens nuolatinio gyvenimo atitinkamame administraciniame vienete fakto nustatymo tvarką, kad savivaldybių tarybų nariais būtų renkami tik tie asmenys, kuriuos galima pagrįstai laikyti nuolatiniais atitinkamų administracinių vienetų gyventojais. Priešingu atveju būtų nukrypta nuo konstitucinės vietos savivaldos sampratos.

Tie patys asmenys negali tuo pat metu vykdyti funkcijų įgyvendinant valstybės valdžią ir būti savivaldybių tarybų, per kurias įgyvendinama savivaldos teisė, nariais. Konstitucijoje yra įtvirtintas dvigubo mandato draudimo principas.

Pagal Konstituciją savivaldybių tarybų nariai negali būti nelygūs savo teisiniu statusu.

Pagal Konstituciją savivaldybių tarybų nariais taip pat negali būti valstybės pareigūnai, kurie pagal Konstituciją ir įstatymus turi įgaliojimus kontroliuoti ar prižiūrėti savivaldybių veiklą.

Šie Konstitucijos reikalavimai reiškia ne tai, kad nurodyti asmenys neturi teisės siekti būti išrinkti savivaldybių tarybų nariais (t. y. kad jie neturi pasyviosios rinkimų teisės renkant savivaldybių tarybų narius), bet tai, kad jeigu susidaro tokia teisinė situacija, kai Konstitucijos 141 straipsnyje nurodytas asmuo arba asmuo, vykdantis funkcijas įgyvendinant valstybės valdžią, arba valstybės pareigūnas, kuris pagal Konstituciją ir įstatymus turi įgaliojimus kontroliuoti ar prižiūrėti savivaldybių veiklą, išrenkamas savivaldybės tarybos nariu, jis iki naujai išrinktai savivaldybės tarybai susirenkant į pirmąjį posėdį privalo apsispręsti, ar eiti savo ankstesnes pareigas, ar būti savivaldybės tarybos nariu.

Pagal Konstituciją savivaldybių tarybų priimami sprendimai yra neatsiejami nuo šių sprendimų vykdymo.

Savivaldybių tarybų sprendimus tiesiogiai įgyvendina joms atskaitingi vykdomieji organai, kurie yra neatskiriama savivaldos mechanizmo dalis.

Įstatymais reglamentuojant savivaldybių taryboms atskaitingų vykdomųjų organų formavimą, funkcijas ir kompetenciją, būtina paisyti Konstitucijoje įtvirtintų vietos savivaldos principų: atstovaujamosios demokratijos, vykdomųjų organų atskaitingumo atstovybei, savivaldybių tarybų viršenybės joms atskaitingų vykdomųjų organų atžvilgiu ir kt.

Įstatymų leidėjas taip pat turi diskreciją įstatymu nustatyti kolegialių vykdomųjų organų struktūrą ir narių skaičių arba palikti tai pagal įstatymą nustatyti savivaldybių taryboms.

Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalyje įtvirtintas vykdomųjų organų atskaitingumo atstovybei principas suponuoja ir tai, kad savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai turi būti sudaromi savivaldybės tarybos įgaliojimų laikui.

Nurodyti vykdomieji organai nėra savivaldybių tarybų vidiniai struktūriniai vienetai (padaliniai), turintys užtikrinti pačios savivaldybės tarybos darbą.

Pagal Konstituciją savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai negali būti sudaromi iš juos sudarančių savivaldybių tarybų narių.

Pagal Konstituciją nurodytų vykdomųjų organų pareigūnais ar darbuotojais negali būti ir asmenys, vykdantys funkcijas įgyvendinant valstybės valdžią, taip pat valstybės pareigūnai, kurie pagal Konstituciją ir įstatymus turi įgaliojimus kontroliuoti ar prižiūrėti savivaldybių veiklą.

Savivaldybių taryboms atskaitingų vykdomųjų organų negalima traktuoti kaip tokių, per kuriuos teritorinės bendruomenės įgyvendina savivaldos teisę, t. y. kaip savivaldos institucijų, nes pagal Konstitucijos 119 straipsnio 1 dalį savivaldos teisė įgyvendinama per savivaldybių tarybas.

Savivaldybių tarybos turi konstitucinę kompetenciją kontroliuoti šiuos vykdomuosius organus. Todėl minėti vykdomieji organai negali pakeisti arba pajungti sau savivaldybių tarybų, diktuoti joms, vykdomųjų organų įgaliojimai negali dominuoti savivaldybių tarybų įgaliojimų atžvilgiu, negalima nustatyti tokio teisinio reguliavimo, pagal kurį savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai būtų prilyginti juos sudariusioms savivaldybių taryboms, juo labiau tokio, pagal kurį savivaldybių tarybų įgaliojimus varžytų jų sudarytų ir joms atskaitingų vykdomųjų organų įgaliojimai arba savivaldybių tarybos netektų galimybės kontroliuoti savo sudarytus ir joms atskaitingus vykdomuosius organus.

Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalies nuostata, kad Lietuvos Respublikos įstatymams, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimams tiesiogiai įgyvendinti savivaldybės taryba sudaro jai atskaitingus vykdomuosius organus, reiškia ir tai, kad visi nurodytų vykdomųjų organų sprendimai turi būti grindžiami įstatymais, Vyriausybės ir (arba) atitinkamų savivaldybių tarybų sprendimais. Savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai pagal Konstituciją neturi teisės priimti sprendimų, kurie nebūtų grindžiami įstatymais, Vyriausybės ir (arba) atitinkamų savivaldybių tarybų sprendimais, taip pat tokių sprendimų, kurie savo teisine galia prilygtų savivaldybių tarybų sprendimams.

Pagal Konstituciją negalima nustatyti tokio teisinio reguliavimo, pagal kurį sprendimus klausimais, Konstitucijoje expressis verbis priskirtais savivaldybės kompetencijai, priimtų ne savivaldybių tarybos, o jų sudaryti ir joms atskaitingi vykdomieji organai.

Pagal Konstituciją negalima nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuriuo būtų sudarytos teisinės prielaidos savivaldybių taryboms atskaitingiems vykdomiesiems organams įsiterpti į savivaldybių tarybų išimtinę konstitucinę kompetenciją priimti sprendimus Konstitucijos 40 straipsnio 1 dalyje, 41 straipsnio 2 dalyje, 47 straipsnio 2 dalyje, 119 straipsnio 4 dalyje, 121 straipsnio 1 bei 2 dalyse ir 122 straipsnyje nurodytais klausimais.

Pagal Konstituciją teritorinių bendruomenių savivaldos teisė yra įgyvendinama per savivaldybių tarybas, tad visi savivaldybių taryboms atskaitingų vykdomųjų organų sprendimai savivaldybių kompetencijai priskirtais klausimais yra subordinuoti atitinkamų savivaldybių tarybų sprendimams.

Konstitucijoje yra numatytos dvi savivaldybių institucijų rūšys: savivaldybių tarybos (atstovaujamosios institucijos) ir joms atskaitingi vykdomieji organai (vykdomosios institucijos). Konstitucijoje ir įstatymuose nustatytais atvejais savivaldybių atstovaujamosioms ir vykdomosioms institucijoms suteikiami valdingi įgalinimai. Tokios savivaldybių institucijos – tai savivaldybių valdžios ir viešojo administravimo institucijos.

Kadangi savivaldybių tarybų priimami sprendimai yra neatsiejami nuo šių sprendimų vykdymo, tai tiek Konstitucijoje numatytos savivaldybių atstovaujamosios institucijos, tiek savivaldybių vykdomosios institucijos pagal savo kompetenciją yra atsakingos už savivaldos teisės įgyvendinimą, už įstatymų, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimų tiesioginį įgyvendinimą.

Sąvoka „savivaldybės institucijos“ išreiškia atitinkamų institucijų priklausomybę tam tikrai savivaldybei. Savivaldybių institucijos yra sudaromos tam, kad būtų realizuoti savivaldybės interesai, tiesiogiai įgyvendinami įstatymai, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimai. Tad „savivaldybės institucijomis“ laikytinos ir savivaldybių tarybos, ir joms atskaitingi vykdomieji organai, ir kitos institucijos, kurias sudaro savivaldybių tarybos.