LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCINIO TEISMO
N U T A R I M A S
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO 1996 M. GRUODŽIO 10
D. NUTARIMO "DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS VYRIAUSYBĖS
PROGRAMOS" ATITIKIMO LIETUVOS RESPUBLIKOS
KONSTITUCIJAI
Vilnius, 1998 m. sausio 10 d.
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, susidedantis
iš Konstitucinio Teismo teisėjų Egidijaus Jarašiūno, Kęstučio
Lapinsko, Zigmo Levickio, Augustino Normanto, Vlado Pavilonio,
Jono Prapiesčio, Prano Vytauto Rasimavičiaus, Teodoros
Staugaitienės ir Juozo Žilio,
sekretoriaujant Daivai Pitrėnaitei,
dalyvaujant pareiškėjo - Lietuvos Respublikos Vyriausybės
atstovui valstybės konsultantui valstybės ir žmogaus teisių
klausimais Stasiui Šedbarui,
suinteresuoto asmens - Lietuvos Respublikos Seimo atstovui
Seimo Pirmininko pirmajam pavaduotojui Andriui Kubiliui,
remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102
straipsnio pirmąja dalimi ir Lietuvos Respublikos
Konstitucinio Teismo įstatymo 1 straipsnio pirmąja dalimi,
viešame Teismo posėdyje 1997 m. gruodžio 30 d. išnagrinėjo
bylą Nr. 19/97 pagal pareiškėjo - Lietuvos Respublikos
Vyriausybės prašymą ištirti, ar Lietuvos Respublikos Seimo
1996 m. gruodžio 10 d. nutarimas "Dėl Lietuvos Respublikos
Vyriausybės programos" neprieštarauja Lietuvos Respublikos
Konstitucijos 92 straipsnio ketvirtajai daliai.
Konstitucinis Teismas
nustatė:
I
Seimas 1996 m. gruodžio 10 d. priėmė nutarimą "Dėl
Lietuvos Respublikos Vyriausybės programos" (Žin., 1996, Nr.
120-2821).
Pareiškėjas - Lietuvos Respublikos Vyriausybė prašo
Konstitucinį Teismą ištirti, ar šis Seimo nutarimas (toliau -
ginčijamas nutarimas) neprieštarauja Konstitucijos 92
straipsnio ketvirtajai daliai.
Pareiškėjas prašymą grindžia šiais argumentais.
Ginčijamu nutarimu Seimas pritarė Vyriausybės programai.
Šioje programoje numatyta Vyriausybės veikla 1997-2000 metais,
t. y. Seimo įgaliojimų laikotarpiu, o ne iki dabartinio
Respublikos Prezidento įgaliojimų pabaigos.
Konstitucijos 92 straipsnio ketvirtojoje dalyje nustatyta,
kad Vyriausybė turi grąžinti savo įgaliojimus Respublikos
Prezidentui po Seimo rinkimų arba išrinkus Respublikos
Prezidentą, o Konstitucijos 101 straipsnyje, kuriame nustatyti
atvejai, kada Vyriausybė turi atsistatydinti, nėra reikalavimo
jai tai padaryti po Respublikos Prezidento rinkimų.
Konstitucijos 84 straipsnyje kaip Respublikos Prezidento
prerogatyva nustatyta teisė priimti Vyriausybės įgaliojimus
išrinkus naują Seimą, taip pat priimti Vyriausybės
atsistatydinimą ir teikti Seimui svarstyti Ministro Pirmininko
kandidatūrą. Tačiau, pareiškėjo nuomone, tai nereiškia, kad
Respublikos Prezidentui suteikiami įgaliojimai po Respublikos
Prezidento rinkimų teikti Seimui iš naujo svarstyti Ministro
Pirmininko kandidatūrą ir tvirtinti naują Vyriausybės sudėtį.
Pareiškėjo nuomone, Konstitucijoje nenustatyta, kada
konkrečiai Vyriausybė, išrinkus Respublikos Prezidentą,
grąžina savo įgaliojimus: paskelbus rinkimų rezultatus,
pasibaigus anksčiau išrinkto Respublikos Prezidento kadencijai
ar išrinktam naujam Respublikos Prezidentui prisiekus ir
pradėjus eiti pareigas.
Pareiškėjas taip pat nurodė, kad kai kuriems Seimo nariams
yra kilę abejonių, ar po Respublikos Prezidento rinkimų
Vyriausybės veikla bus teisėta ir ar dėl to ginčijamas
nutarimas neprieštarauja Konstitucijos 92 straipsnio
ketvirtajai daliai.
II
Teismo posėdyje pareiškėjo atstovas S. Šedbaras pateikė
šiuos papildomus argumentus.
Konstitucijos 101 straipsnyje išvardyti visi pagrindai,
kada Vyriausybė privalo atsistatydinti. Šis sąrašas yra
baigtinis. Jame nėra numatytas privalomas Vyriausybės
atsistatydinimas išrinkus Respublikos Prezidentą, todėl
aiškinimas, kad tokiu atveju Vyriausybė turi atsistatydinti,
yra plečiamasis Konstitucijos aiškinimas. Konstitucijos, kaip
vientiso akto, analizė leidžia teigti, kad Vyriausybės
atsistatydinimas ir įgaliojimų grąžinimas Respublikos
Prezidentui nėra tapatūs teisiniai veiksmai, todėl jie sukelia
skirtingus teisinius padarinius.
Pareiškėjo atstovas nurodė, kad teisinius padarinius
sukeliančius veiksmus pradedant ir baigiant formuoti
Vyriausybę atlieka Seimas, o iš esmės - politinė partija ar
politinių partijų koalicija, sudaranti Seime daugumą.
Respublikos Prezidentas gali Seimui siūlyti bet kokią Ministro
Pirmininko kandidatūrą, tačiau jeigu jai nepritars Seimo
dauguma, toks siūlymas nesukels teisinių padarinių ir
Vyriausybė nebus pradėta formuoti. Teoriškai įmanoma, kad
ministrai gali būti skiriami vien Ministro Pirmininko ir
Respublikos Prezidento valia, neatsižvelgiant į Seimo daugumos
nuomonę, tačiau praktiškai tai neįmanoma dėl dviejų
priežasčių. Pirma, Ministras Pirmininkas skiriamas gavus Seimo
daugumos sutikimą, todėl vargu ar tikėtina, kad ir kiti
Vyriausybės nariai bus parenkami neatsižvelgiant į parlamento
daugumos valią, nes Seimo dauguma gali bet kada pareikšti
nepasitikėjimą Ministru Pirmininku, visa Vyriausybe arba
atskiru ministru (Konstitucijos 101 straipsnis). Antra,
Vyriausybė įgaliojimus veikti gaus tik pritarus jos programai.
Seimas, du kartus nepritaręs jai, gali priversti Vyriausybę
atsistatydinti. Vadinasi, Vyriausybės įgaliojimai yra
tiesiogiai susiję su Seimo įgaliojimais.
Konstitucijoje nieko nepasakyta apie Vyriausybės
įgaliojimų likimą išrinkus Respublikos Prezidentą ir grąžinus
jam Vyriausybės įgaliojimus. Pareiškėjo atstovo nuomone,
galima teigti, kad Konstitucijos teksto kūrėjai, formuluodami
konstitucines normas, darė skirtumą tarp Vyriausybės likimo
jai grąžinus įgaliojimus bei atsistatydinus po Seimo rinkimų
ir įgaliojimų grąžinimo po Respublikos Prezidento rinkimų.
Pareiškėjo atstovas teigia, kad išrinkus naują Seimą
nebelieka subjekto, kuris įgaliojo Vyriausybę vykdyti
valstybės valdžią. Konstitucija įgalioja Respublikos
Prezidentą suteikti senajai Vyriausybei tik laikinus
įgaliojimus, t. y. kol savo pareigas pradės vykdyti naujoji
Vyriausybė.
Išrinkus Respublikos Prezidentą Vyriausybę įgaliojęs
veikti Seimas nenustoja savo įgaliojimų. Kol nei Seimas, nei
pati Vyriausybė nepareiškia politinės valios nutraukti
Vyriausybės įgaliojimus, nėra pagrindo teigti, kad jie
pasibaigę. Tauta, gerbdama naujai išrinktą valstybės vadovą,
Konstitucija suteikia jam teisę ir kartu įpareigoja Seimą
sužinoti ir įvertinti Respublikos Prezidento poziciją
Vyriausybės atžvilgiu ir iš naujo apsvarstyti Vyriausybės
įgaliojimų klausimą. Tačiau viską lemia Seimo daugumos
pozicija ir nėra jokio pagrindo teigti, kad ši procedūra
susijusi su Vyriausybės atsistatydinimu.
Pareiškėjo atstovas taip pat nurodė, kad Konstitucijoje
nedetalizuota, kada po Respublikos Prezidento išrinkimo
Vyriausybė turi grąžinti įgaliojimus. Konstitucijos 82
straipsnyje nustatyta, kad Respublikos Prezidentas savo
pareigas pradeda eiti rytojaus dieną pasibaigus Respublikos
Prezidento kadencijai, po to, kai prisiekia. Pareiškėjo
atstovo nuomone, tai reiškia, kad tik tada atsiranda
Vyriausybės pareiga grąžinti savo įgaliojimus.
III
Suinteresuoto asmens atstovas A. Kubilius teismo posėdyje
paaiškino, kad Konstitucija numato pusiau prezidentinį
valstybės valdžios sistemos mechanizmą. Jis nustato, jog
tiesioginiuose rinkimuose išrinktas Respublikos Prezidentas
turi dirbti kartu su Vyriausybe, kuri privalo turėti politinės
Seimo daugumos pasitikėjimą.
Konstitucijos normų analizė leidžia aiškiai teigti, kad
Vyriausybės veikla priklauso tik nuo Seimo daugumos
pasitikėjimo. Lietuvos Respublikos Vyriausybės formavimo ir
atskaitomybės mechanizmas veikia kaip ir kitų Europos
valstybių pusiau prezidentinės valdžios konstituciniai
mechanizmai (pvz., Prancūzijos, Lenkijos, Austrijos, Suomijos
ir kt.).
Suinteresuoto asmens atstovas taip pat paaiškino, kad
parlamentinė vyriausybės formavimo ir jos atskaitomybės
sistema politologijos moksle apibūdinama kaip "atskaitingoji
vyriausybė", taip pabrėžiant, jog formuojant vyriausybę
svarbiausias vaidmuo tenka politinei parlamento daugumai.
Parlamentinėje sistemoje vyriausybės veikla priklauso nuo
pastovios parlamentinės daugumos palaikymo, todėl tokia
vyriausybė yra partinė. Pusiau prezidentinėje konstitucinėje
sistemoje formuojant vyriausybę prezidento vaidmuo priklauso
nuo jo santykių su parlamento dauguma. Pagal tai prezidento
vaidmuo gali būti trejopas. Pirma - kai prezidentas yra
politinės daugumos lyderis ir gali daryti politinę įtaką
vyriausybės formavimui, paveikdamas parlamento daugumą, antra
- kai parlamente nėra aiškios politinės daugumos, o
prezidentas siekia įvairių politinių jėgų kompromiso.
Trečiuoju atveju parlamento dauguma neremia prezidento ir dėl
to jo įtaka vyriausybės formavimui tampa minimali.
Suinteresuoto asmens atstovas teigė, kad paprastai
parlamentinė Seimo dauguma keičiasi tik per Seimo rinkimus. Ši
dauguma turi pritarti Vyriausybės programai, t. y. jos darbų
planui, kuris yra politinis dokumentas ir kartu Seimo daugumos
veiksmų planas visam Seimo įgaliojimų laikui. Konstitucijoje
nenurodyta, kokiam laikotarpiui turi būti sudaroma ir
tvirtinama Vyriausybės programa. Seimas teisingai padarė
pritardamas Vyriausybės programai, kurioje numatyti darbai
visam Seimo kadencijos laikotarpiui, todėl ginčijamas
nutarimas neprieštarauja Konstitucijai.
Suinteresuoto asmens atstovas taip pat išdėstė savo
argumentus dėl Vyriausybės įgaliojimų ir Respublikos
Prezidento prerogatyvų po Respublikos Prezidento rinkimų ir
jam pradėjus eiti pareigas. Jais iš esmės neneigiami
Vyriausybės atstovo argumentai.
Konstitucinis Teismas
konstatuoja:
Seimas 1996 m. gruodžio 10 d. nutarimu pritarė Ministro
Pirmininko Gedimino Vagnoriaus pateiktai Vyriausybės
programai, kurioje numatyta Vyriausybės veikla 1997-2000
metais, t. y. per visą dabartinio Seimo įgaliojimų laikotarpį.
Nepasibaigus šiam laikotarpiui įvyksta Respublikos Prezidento
rinkimai. Pagal Konstituciją Vyriausybė privalo grąžinti
įgaliojimus, todėl pareiškėjas prašo spręsti, ar ginčijamas
Seimo nutarimas dėl Vyriausybės programos patvirtinimo
atitinka Konstituciją.
Konstitucinis Teismas, spręsdamas šį klausimą, nagrinės
valstybės valdžių tarpusavio sąveikos įvairius aspektus,
Vyriausybės programos patvirtinimo reikšmę.
1. Konstitucijos 5 straipsnyje nustatyta: "Valstybės
valdžią Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas ir
Vyriausybė, Teismas." Šia norma, kurios turinys detaliau
atskleidžiamas kituose Konstitucijos straipsniuose,
įtvirtintas valstybės valdžių padalijimo principas. Tai yra
pagrindinis demokratinės teisinės valstybės organizacijos ir
veiklos principas. Kaip pažymėta Konstitucinio Teismo 1995 m.
spalio 26 d. nutarime, šis principas reiškia, kad įstatymų
leidžiamoji, vykdomoji ir teisminė valdžios turi būti
atskirtos, pakankamai savarankiškos, bet kartu turi būti jų
pusiausvyra. Kiekvienai valdžios institucijai suteikiama jos
paskirtį atitinkanti kompetencija, kurios konkretus turinys
priklauso nuo tos institucijos vietos tarp kitų valdžios
institucijų, jos įgaliojimų santykio su kitų institucijų
įgaliojimais.
Kiekviena valstybės valdžia užima tam tikrą vietą
valstybės valdžios sistemoje ir atlieka tik jai būdingas
funkcijas. Seimas, kurį sudaro tautos atstovai - Seimo nariai,
leidžia įstatymus, prižiūri Vyriausybės veiklą, tvirtina
valstybės biudžetą ir prižiūri, kaip jis vykdomas, sprendžia
kitus Konstitucijoje numatytus klausimus. Respublikos
Prezidentas - valstybės vadovas, jis atstovauja valstybei ir
daro visa, kas jam pavesta Konstitucijos ir įstatymų, o
Vyriausybė yra vykdomoji tvarkomoji šalies institucija,
vykdanti įstatymus ir kitus teisės aktus, tvarkanti krašto
reikalus. Teismai vykdo teisingumą.
Konstitucijos 5 straipsnio antrojoje dalyje nustatyta, kad
valdžios galias riboja Konstitucija. Įgyvendinant bendruosius
valstybės uždavinius ir funkcijas valstybės institucijų veikla
grindžiama jų bendradarbiavimu, todėl jų tarpusavio sąveika
apibūdintina kaip tarpfunkcinė partnerystė. Vienas iš
valstybės institucijų bendradarbiavimo užtikrinimo būdų yra
vyriausybės atsakingumo parlamentui principas, įtvirtintas
daugelio Europos valstybių konstitucijose.
Lyginamojoje konstitucinėje teisėje yra žinomos įvairios
valstybės valdymo formos. Daugelyje šiuolaikinio pasaulio
valstybių įtvirtinta valdymo forma yra respublika. Paprastai
respublikos skirstomos į parlamentines, prezidentines ir
vadinamąsias mišriąsias (pusiau prezidentines). Prezidentinės
respublikos, pavyzdžiui, yra JAV, kai kurios Pietų Amerikos ir
Afrikos valstybės. Parlamentinis valstybės valdymo modelis
įsigalėjo Europos valstybių teisinėse sistemose. Valstybės
valdymo formų įvairovę lėmė tautų istorinės, politinės,
kultūros tradicijos.
Priklausomai nuo valdymo formos ir parlamento vaidmens
sudarant vyriausybę skiriami du pagrindiniai vyriausybės
sudarymo procedūrų modeliai: parlamentinis ir neparlamentinis.
Parlamentiniam vyriausybės sudarymo modeliui būdinga tai, kad
vyriausybė formuojama atsižvelgiant į parlamento rinkimų
rezultatus. Būtent todėl valstybės vadovas skiria vyriausybės
vadovu asmenį, kurio kandidatūrai pritaria parlamentas. Šiuo
atveju vyriausybės veikla remiasi parlamento pasitikėjimu, ji
atsako parlamentui už vykdomą politiką. Neparlamentiniam
vyriausybės formavimui būdinga tai, kad vykdomajai valdžiai
nereikalingas parlamento pasitikėjimas, valstybės vadovas ją
sudaro savarankiškai. Tačiau ir neparlamentinio vyriausybės
sudarymo atveju prezidentas svarbiausius šios institucijos
pareigūnus paprastai skiria parlamento pritarimu.
Pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijoje nustatytą
valdžios institucijų kompetenciją Lietuvos valstybės valdymo
modelis priskirtinas parlamentinės respublikos valdymo formai.
Kartu pabrėžtina, kad mūsų valstybės valdymo formai būdingi ir
kai kurie vadinamosios mišriosios (pusiau prezidentinės)
valdymo formos ypatumai. Tai atsispindi Seimo, valstybės
vadovo - Respublikos Prezidento, Vyriausybės įgaliojimuose bei
jų tarpusavio santykių teisinėje konstrukcijoje. Lietuvos
konstitucinėje sistemoje yra įtvirtintas Vyriausybės
atsakingumo Seimui principas, lemiantis atitinkamą Vyriausybės
sudarymo būdą.
Lietuvos vykdomosios valdžios institucijų sistemoje
Vyriausybė, įgyvendinanti valstybinį valdymą, užima išskirtinę
vietą. Vyriausybė - kolegiali bendros kompetencijos
institucija. Ją sudaro Ministras Pirmininkas ir ministrai.
Konstitucijos 94 straipsnyje nustatyta, kad Vyriausybė tvarko
krašto reikalus, saugo šalies teritorijos neliečiamybę,
garantuoja valstybės saugumą ir viešąją tvarką, vykdo
įstatymus ir Seimo nutarimus dėl įstatymų įgyvendinimo, taip
pat Respublikos Prezidento dekretus, koordinuoja ministerijų
ir kitų Vyriausybės įstaigų veiklą, rengia valstybės biudžeto
projektą ir teikia jį Seimui, vykdo valstybės biudžetą, teikia
Seimui biudžeto įvykdymo apyskaitą, rengia ir teikia Seimui
svarstyti įstatymų projektus, užmezga diplomatinius santykius
ir palaiko ryšius su užsienio valstybėmis bei tarptautinėmis
organizacijomis, vykdo kitas pareigas, kurias jai paveda
Konstitucija ir įstatymai. Vyriausybės galias apibrėžia
Konstitucija ir įstatymai. Vyriausybė solidariai atsako Seimui
už bendrą Vyriausybės veiklą. Ministrai, vadovaudami jiems
pavestoms valdymo sritims, yra atsakingi Seimui, Respublikos
Prezidentui ir tiesiogiai pavaldūs Ministrui Pirmininkui.
2. Demokratinės visuomenės politinės sistemos
funkcionavimą veikia daugelis veiksnių, tarp jų - įvairių
partijų ir politinių organizacijų programos, kuriose išdėstomi
svarbiausi įvairių politinio proceso subjektų veiklos
uždaviniai ir kryptys. Programinės nuostatos padeda formuoti
politinę valią, telkia šalininkus vienam ar kitam numatytam
tikslui pasiekti. Jos yra reikšmingas rinkimų kampanijų
elementas. Politinių partijų ir politinių organizacijų,
kandidatų į Respublikos Prezidentus, Seimo, savivaldybių
tarybų narius rinkimų programos rodo, ko bus siekiama tam
tikroje veiklos srityje. Tačiau kiekvienu atveju tai yra ne
valstybės teisinis dokumentas, o tik asmens ar grupės asmenų
politinio ar profesinio nusistatymo veikti vienaip ar kitaip
išdėstymas. Politinė partija ar organizacija, kurios atstovas
išrinktas ar paskirtas į valstybines pareigas, programines
nuostatas įgyvendina tokia apimtimi, kokia yra galima pagal
jam įstatymo suteiktus įgaliojimus. Pavyzdžiui, Respublikos
Prezidentas savo rinkimų programos siekius įgyvendina
teikdamas atitinkamus įstatymų projektus, grąžindamas
pakartotinai svarstyti Seimo priimtus įstatymus, kreipdamasis
į Konstitucinį Teismą dėl Vyriausybės aktų atitikimo
Konstitucijai ir įstatymams, darydamas pranešimus apie padėtį
Lietuvoje, šalies vidaus ar užsienio politiką ir t. t.
Seimo nariai ir jų grupės programines nuostatas įgyvendina
Seimui teikdami įstatymų ir kitų teisės aktų projektus, jiems
pritardami svarstymo metu, balsuodami už projektus ar veikdami
kitais Konstitucijoje ir Seimo statute numatytais būdais.
Seimas, pritardamas Vyriausybės programai, Vyriausybei
suteikia įgaliojimus veikti. Taip įgyvendinamos Vyriausybės
veiklą reguliuojančios Konstitucijos normos, įtvirtinančios
Vyriausybės atsakomybės Seimui principą. Konstitucinėje
valdžių struktūroje įtvirtinta, kad tik Seimo pasitikėjimą
turinti Vyriausybė gali vykdyti savo įgaliojimus. Teisinė
tokių įgaliojimų suteikimo forma - balsavimas Seime pritariant
Vyriausybės programai.
Vyriausybės programos pagrindas yra parlamento rinkimus
laimėjusių politinių jėgų programos, tačiau jų nuostatos tik
per Vyriausybės programą įgyja teisinę reikšmę įpareigodamos
tiek Vyriausybę, tiek ją palaikančią Seimo daugumą atitinkamai
veikti. Toks Vyriausybės programos teisinės reikšmės
pripažinimas - būdingas parlamentinės demokratijos ypatumas.
Jis įtvirtintas Konstitucijos 67 straipsnio 7 punkto ir 92
straipsnio penktosios dalies normose.
Būtent dėl to Respublikos Prezidentui tenka skirti Seimo
daugumos palaikomą Ministrą Pirmininką ir tvirtinti tokią
Vyriausybę, kurios programai Seimas gali pritarti posėdyje
dalyvaujančių narių balsų dauguma. Kitaip nebus suformuota
valstybės funkcionavimą užtikrinanti vykdomosios valdžios
institucija. Vyriausybė, siekdama įgyti Seimo pasitikėjimą,
numatydama savo veiklos kryptis tam tikram laikotarpiui,
privalės atsižvelgti į galimą Seimo narių pritarimą ar
nepritarimą. Seimas, išreikšdamas pasitikėjimą Vyriausybės
programa, įsipareigoja prižiūrėti, kaip Vyriausybė veiks
įgyvendindama programą. Vyriausybės programa - Vyriausybės
politinės-teisinės atsakomybės Seimui pagrindas, nes ji
solidariai atsako Seimui už bendrą savo veiklą. Vyriausybei
įgaliojimus veikti suteikęs Seimas gali pareikšti
nepasitikėjimą Vyriausybe ar Ministru Pirmininku.
Nepasitikėjimo pareiškimo padarinys - Vyriausybės
atsistatydinimas.
Taigi Vyriausybės programa vertintina kaip teisinis
dokumentas, kuriame išdėstytos tam tikro laikotarpio valstybės
veiklos gairės. Jis skelbtinas "Valstybės žiniose". Kartu ne
mažiau svarbi yra jos, kaip teisinės formos, sąlygojančios
Vyriausybę formuojančių institucijų veiksmus ir užtikrinančios
Vyriausybės bei šių institucijų tarpusavio sąveiką, reikšmė.
3.1. Vyriausybę - kolegialią vykdomosios valdžios
instituciją formuoja Seimas ir Respublikos Prezidentas, tačiau
jų vaidmuo ir uždaviniai nevienodi. Respublikos Prezidentas
šiame procese dalyvauja kaip valstybės vadovas, atliekantis
Konstitucijoje numatytas funkcijas, tuo tarpu Seimas veikia
kaip tautos atstovybė, kuriai atsakinga Vyriausybė.
Įgaliojimų Vyriausybei veikti suteikimas ir jos veiklos
kontrolė - svarbi Seimo kompetencijos sritis. Konstitucijos 67
straipsnyje numatytos šios Seimo prerogatyvos: Seimas pritaria
ar nepritaria Respublikos Prezidento teikiamai Ministro
Pirmininko kandidatūrai, svarsto Ministro Pirmininko pateiktą
Vyriausybės programą ir sprendžia, ar jai pritarti, prižiūri
Vyriausybės veiklą, gali reikšti nepasitikėjimą Ministru
Pirmininku ar ministru ir kt. Kaip nustatyta Konstitucijos 96
straipsnio pirmojoje dalyje, Vyriausybė yra solidariai
atsakinga Seimui už bendrą Vyriausybės veiklą. Lietuvos
Respublikos Vyriausybės įstatymo 5 straipsnio pirmojoje dalyje
numatyta, kad Vyriausybė ne rečiau kaip kartą per metus
pateikia Seimui Vyriausybės programos įgyvendinimo ataskaitą.
Respublikos Prezidento ir Vyriausybės santykius reguliuoja
Konstitucijos normos, nustatančios, kad Respublikos
Prezidentas Seimo pritarimu skiria Ministrą Pirmininką, paveda
jam sudaryti Vyriausybę ir tvirtina jos sudėtį. Jis Seimo
pritarimu atleidžia Ministrą Pirmininką, priima Vyriausybės
grąžinamus įgaliojimus išrinkus naują Seimą ir paveda jai eiti
pareigas, kol bus sudaryta Vyriausybė, priima Vyriausybės
atsistatydinimą ir prireikus paveda jai toliau eiti pareigas
arba paveda vienam iš ministrų eiti Ministro Pirmininko
pareigas, kol bus sudaryta nauja Vyriausybė. Respublikos
Prezidentas Vyriausybei atsistatydinus ar grąžinus savo
įgaliojimus ne vėliau kaip per 15 dienų teikia Seimui
svarstyti Ministro Pirmininko kandidatūrą, Ministro Pirmininko
teikimu skiria ir atleidžia ministrus ir t. t.
Europos valstybių, kuriose prezidentas renkamas
tiesiogiai, konstitucinėje praktikoje nereti atvejai, kai
prezidento ir parlamento daugumos politinės nuostatos yra
skirtingos arba prezidentas nėra parlamento daugumos remiamas.
Jo, kaip valstybės vadovo, rūpestis - sudaryti daugumos
remiamą vyriausybę, todėl jis, nors ir turi pasirinkimo teisę,
neignoruoja parlamento daugumos. Pagal Europos konstitucinę
tradiciją prezidentas vyriausybės vadovu skiria tą asmenį,
kurį remia parlamento dauguma. Tokios konstitucinės praktikos
laikomasi ir Lietuvoje.
Seimo ir Respublikos Prezidento įgaliojimų Vyriausybės
formavimo srityje analizė leidžia teigti, kad šiame procese
Respublikos Prezidento veiklos svarbiausias uždavinys -
laiduoti valdžios institucijų sąveiką. Formuojant Vyriausybę
jo veiksmus visų pirma turėtų lemti pareiga veikti taip, kad
būtų sudaryta veiksminga, t. y. turinti Seimo pasitikėjimą,
Vyriausybė.
Taigi remiantis parlamentinės demokratijos principais,
įtvirtintais Konstitucijoje, darytina prielaida, kad
Respublikos Prezidentas negali laisvai pasirinkti Ministro
Pirmininko ar ministrų kandidatūrų, nes visais atvejais minėtų
pareigūnų skyrimas priklauso nuo Seimo pasitikėjimo ar
nepasitikėjimo jais. Kartu negalima ignoruoti ir to, kad
Respublikos Prezidentas, būdamas vykdomosios valdžios dalis,
turi tam tikrų politinio poveikio galimybių Vyriausybės
personalinės sudėties formavimui.
3.2. Vyriausybės prašyme teigiama, kad Konstitucijos 92
straipsnio ketvirtojoje dalyje nenustatyta, kada konkrečiai
Vyriausybė, išrinkus Respublikos Prezidentą, grąžina
įgaliojimus: paskelbus rinkimų rezultatus, pasibaigus anksčiau
išrinkto Respublikos Prezidento kadencijai ar išrinktam
Respublikos Prezidentui prisiekus ir pradėjus eiti savo
pareigas.
Konstitucinis Teismas, analizuodamas Vyriausybės
įgaliojimų grąžinimo klausimą, pažymi, kad Konstitucijos 92
straipsnio ketvirtosios dalies normos negalima aiškinti ją
atribojus nuo kitų Konstitucijos normų. Konstitucinės normos,
reguliuojančios įvairius Vyriausybės formavimo aspektus,
Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės tarpusavio
santykius, išdėstytos ne viename Konstitucijos skirsnyje ar
straipsnyje. Konstitucija - vientisas aktas, todėl prioritetas
šiuo atveju turi būti teikiamas sisteminiam aiškinimui.
Aiškinant Konstitucijos 92 straipsnio ketvirtosios dalies
normos turinį svarbu atsižvelgti ir į normos priėmimo tikslą.
Konstitucijos 82 straipsnyje nustatyta: "Išrinktas
Respublikos Prezidentas savo pareigas pradeda eiti rytojaus
dieną pasibaigus buvusio Respublikos Prezidento kadencijai, po
to, kai Vilniuje, dalyvaujant Tautos atstovams - Seimo
nariams, prisiekia Tautai būti ištikimas Lietuvos Respublikai
ir Konstitucijai, sąžiningai eiti savo pareigas ir būti
visiems lygiai teisingas."
Valstybėse, kuriose prezidentas renkamas visuotiniuose
rinkimuose, paprastai tarp rinkimų rezultato paskelbimo ir
prezidento pareigų ėjimo pradžios yra tam tikras laikotarpis.
Tuo metu kadenciją baigiantis prezidentas toliau eina savo
pareigas, dirba parlamentas ir jo pasitikėjimą turinti
vyriausybė, kurią formuojant dalyvavo šalies vadovas.
Pakankamai ilga pauzė paaiškinama tuo, kad reikia tam tikro
laiko pasitraukiančiam prezidentui pasirengti valstybės vadovo
pareigų perdavimui, o naujajam - pasirengti pareigų priėmimui.
Toks laikotarpis nustatytas ir Lietuvos Respublikos
Konstitucijos 80 straipsnyje. Per šį laikotarpį kadenciją
baigiantis Respublikos Prezidentas tebėra valstybės vadovas.
Jam priklauso visi pagal Konstituciją valstybės vadovui
suteikti įgaliojimai. Tik jis vienas gali juos vykdyti. Naujai
išrinktas Respublikos Prezidentas nuo galutinių rinkimų
rezultatų paskelbimo iki priesaikos davimo valstybės vadovo
įgaliojimų dar neturi. Vyriausybė, kurią sudarant dalyvavo
kadenciją baigiantis Respublikos Prezidentas, toliau vykdo
savo įgaliojimus.
Prisiekus naujajam Respublikos Prezidentui, nutrūksta
buvusiojo Respublikos Prezidento įgaliojimai, kartu nutrūksta
ir Vyriausybės ryšys su valstybės vadovu, kuris taip pat ją
formavo. Konstitucinis Teismas, remdamasis konstitucinių normų
analize, daro išvadą, kad Vyriausybė privalo grąžinti
įgaliojimus naujai išrinktam Respublikos Prezidentui prisiekus
ir pradėjus eiti pareigas.
Kartu Konstitucinis Teismas pažymi, kad 1993 m. sausio 24
d. Lietuvos Respublikos Prezidento įstatymo 6 straipsnyje
nustatyta: "Kitą dieną po to, kai Respublikos Prezidentas
prisiekė, Lietuvos Respublikos Vyriausybė grąžina jam savo
įgaliojimus", o 1994 m. gegužės 19 d. Lietuvos Respublikos
Vyriausybės įstatymo 8 straipsnio pirmojoje dalyje nustatyta:
"Išrinkus naują Respublikos Prezidentą, Vyriausybė savo
įgaliojimus grąžina ne vėliau kaip per 5 dienas." Tačiau
Konstitucinis Teismas, interpretuodamas Konstitucijos 80, 82
straipsnių ir 92 straipsnio ketvirtosios dalies normas, daro
išvadą, kad Vyriausybės įgaliojimai turėtų būti grąžinami
Respublikos Prezidentui tą dieną, kai jis pradeda eiti savo
pareigas. Šis aiškinimas pagrįstas tuo, kad Konstitucijoje
nenumatytas joks kitas terminas.
3.3. Pareiškėjas, sugretinęs Konstitucijos 92 straipsnio
ketvirtosios dalies ir 101 straipsnio normose vartojamas
sąvokas "Vyriausybės atsistatydinimas" ir "Vyriausybės
įgaliojimų grąžinimas", abejoja, ar Respublikos Prezidentui
yra suteikti įgaliojimai po Respublikos Prezidento rinkimų
teikti Seimui svarstyti Ministro Pirmininko kandidatūrą ir
tvirtinti naują Vyriausybę.
Vyriausybės atsistatydinimo pagrindai įtvirtinti
Konstitucijos 101 straipsnio trečiojoje dalyje. Joje
nustatyta, kad Vyriausybė privalo atsistatydinti šiais
atvejais:
1) kai Seimas du kartus iš eilės nepritaria naujai
sudarytos Vyriausybės programai;
2) kai Seimas visų Seimo narių balsų dauguma slaptu
balsavimu pareiškia nepasitikėjimą Vyriausybe ar Ministru
Pirmininku;
3) kai Ministras Pirmininkas atsistatydina ar miršta;
4) po Seimo rinkimų, kai sudaroma nauja Vyriausybė.
Be to, atsistatydinti turi ir Vyriausybė, kuri, pasikeitus
daugiau kaip pusei ministrų, iš naujo negauna Seimo įgaliojimų
(Konstitucijos 101 straipsnio antroji dalis).
Konstitucinis Teismas pažymi, kad šis Vyriausybės
atsistatydinimo pagrindų sąrašas yra baigtinis.
Akivaizdu, kad viena iš svarbiausių atsistatydinimo
priežasčių - Seimo pasitikėjimo Vyriausybe praradimas ar
neįgijimas. Tačiau nepasitikėjimo raiškos formos
Konstitucijoje numatytos įvairios: vienu atveju Seimas
nepasitikėjimą išreiškia tiesiogiai, kitu - du kartus iš eilės
nepritardamas naujai sudarytos Vyriausybės programai,
trečiuoju atveju Vyriausybė turi pakartotinai, t. y. iš naujo,
gauti Seimo įgaliojimus. Pagaliau kitais dviem atvejais
preziumuojama, kad Vyriausybė neteko Seimo pasitikėjimo, t. y.
įgaliojimų veikti: pirma, kai Ministras Pirmininkas
atsistatydina ar miršta, antra, po Seimo rinkimų.
Taigi Vyriausybės atsistatydinimas reiškia, kad jos veikla
pasibaigia. Po atsistatydinimo, o Konstitucijos 101 straipsnio
trečiosios dalies 4 punkte numatytu atveju dar iki jo,
pradedama naujos Vyriausybės formavimo procedūra.
Be "Vyriausybės atsistatydinimo" sąvokos, Konstitucijoje
vartojama ir sąvoka "Vyriausybės įgaliojimų grąžinimas". Kaip
jau buvo minėta, Vyriausybės atsistatydinimo pagrindai yra
išsamiai išvardyti Konstitucijos 101 straipsnyje. Jų esmę
sudaro Seimo pasitikėjimo Vyriausybe netekimas ar neįgijimas.
Tuo tarpu Vyriausybės įgaliojimų grąžinimas yra numatytas
dviem atvejais: pirmu - po Seimo rinkimų, ir antru - po
Respublikos Prezidento rinkimų (Konstitucijos 92 straipsnio
ketvirtoji dalis).
Taigi galima daryti išvadą, jog būtinybę Vyriausybei
grąžinti įgaliojimus lemia tai, kad baigiasi vieno iš
Vyriausybę sudariusių subjektų įgaliojimai. Tačiau
konstitucinėse normose minėtųjų subjektų pasikeitimui ir jų
įtakai Vyriausybės formavimui teikiama skirtinga reikšmė.
Antai po Seimo rinkimų Vyriausybė privalo ne tik grąžinti savo
įgaliojimus, bet ir atsistatydinti (Konstitucijos 101
straipsnio trečiosios dalies 4 punktas). Taigi šiuo atveju
įgaliojimų grąžinimas yra pirmas žingsnis į privalomą,
Konstitucijoje įsakmiai nurodytą Vyriausybės atsistatydinimą.
Akivaizdu, kad po Seimo rinkimų nebelieka subjekto, iš kurio
Vyriausybė gavo pasitikėjimą ir įgaliojimus veikti, todėl ji
ir privalo atsistatydinti.
Po Seimo rinkimų Respublikos Prezidentas, vadovaudamasis
Konstitucijos 84 straipsnio 6 punktu, priima Vyriausybės
grąžinamus įgaliojimus ir paveda jai eiti pareigas, kol bus
sudaryta nauja Vyriausybė. Respublikos Prezidentas ne vėliau
kaip per 15 dienų teikia Seimui svarstyti naujo Ministro
Pirmininko kandidatūrą. Taip pradedama formuoti nauja
Vyriausybė. Kai sudaroma nauja Vyriausybė, įgaliojimus
grąžinusi Vyriausybė atsistatydina (Konstitucijos 101
straipsnio trečiosios dalies 4 punktas).
Po Respublikos Prezidento rinkimų Vyriausybė taip pat
grąžina savo įgaliojimus naujai išrinktam Respublikos
Prezidentui. Tačiau Konstitucijos normose nenumatyta, kad
tuomet Vyriausybė privalo atsistatydinti. Taip yra dėl to, kad
pasikeitus valstybės vadovui toliau išlieka Seimo
pasitikėjimas Vyriausybe. Todėl įgaliojimų grąžinimo po
Respublikos Prezidento rinkimų atveju valstybės vadovo
pavedimas toliau eiti pareigas turėtų būti duodamas tai pačiai
Vyriausybei. Tuo tarpu Vyriausybės atsistatydinimo atveju
Respublikos Prezidentas gali pavesti Ministro Pirmininko
pareigas eiti ir kitam Vyriausybės nariui.
Taigi Konstitucinis Teismas pabrėžia, kad nėra pagrindo
sąvokas "Vyriausybės atsistatydinimas" ir "Vyriausybės
įgaliojimų grąžinimas" laikyti tapačiomis. Jos susijusios su
skirtingomis teisinėmis situacijomis. Tai lemia ir skirtingus
teisinius padarinius.
Konstitucijos 84 straipsnio 8 punkte nustatyta, kad
Vyriausybei atsistatydinus ar grąžinus įgaliojimus Respublikos
Prezidentas ne vėliau kaip per 15 dienų teikia Seimui
svarstyti Ministro Pirmininko kandidatūrą. Konstitucinis
Teismas pažymi, kad šios normos esmę sudaro Respublikos
Prezidento prerogatyva nustatytu laiku teikti Seimui svarstyti
Ministro Pirmininko kandidatūrą. Čia vartojamas sąvokas
"atsistatydinimas" ar "įgaliojimų grąžinimas" reikėtų
interpretuoti tik atsižvelgiant į jau nurodytas aplinkybes.
Pažymėtina, kad Vyriausybės įgaliojimų grąžinimo po
Respublikos Prezidento rinkimų konstitucinis reguliavimas
Lietuvoje šiek tiek primena Prancūzijos III Respublikos laikų
konstitucinę tradiciją, kai vyriausybė atsistatydindavo tiek
po parlamento, tiek po prezidento rinkimų. Atsistatydinimas po
prezidento rinkimų buvo vadinamas "mandagumo atsistatydinimu"
(démission de courtoisie). Po "mandagumo atsistatydinimo"
vyriausybė vėl būdavo patvirtinama iš naujo. Teigiama, kad ši
procedūra prasminga dėl vyriausybės ryšio su valstybės vadovu
ir kad ji atspindi tam tikras valdymo modelio raidos
tendencijas.
Nors Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įgaliojimų
grąžinimui teikiamas kiek kitoks turinys, tačiau juo
neabejotinai išreiškiama pagarba valstybės vadovo
institucijai, pripažįstamas Respublikos Prezidento ir
Vyriausybės santykių reikšmingumas. Konstitucijos 84, 92 ir
101 straipsnių turinio analizė leidžia teigti, kad toks
įgaliojimų grąžinimas nesuponuoja Vyriausybės atsistatydinimo.
Antraip Konstitucijoje būtų tiesiogiai nurodyta, kad po
Respublikos Prezidento rinkimų Vyriausybė grąžina savo
įgaliojimus ir atsistatydina. Grąžinusi įgaliojimus,
Vyriausybė išlieka legitimi.
Tačiau įgaliojimų grąžinimo procedūra yra ne tik
tarpinstitucinio mandagumo išraiška - ji suteikia galimybę
Respublikos Prezidentui patikrinti, ar Seimas ir toliau
pasitiki Vyriausybe. Respublikos Prezidentas, remdamasis
Konstitucijos 92 straipsniu, 84 straipsnio 8 punktu bei
atsižvelgdamas į parlamentinės demokratijos tradiciją,
Konstitucijos 84 straipsnio 8 punkte nustatyta tvarka teikia
Seimui svarstyti įgaliojimus grąžinusios Vyriausybės Ministro
Pirmininko kandidatūrą. Seimui pritarus Ministro Pirmininko
kandidatūrai ir Respublikos Prezidentui paskyrus Ministrą
Pirmininką bei patvirtinus jo pateiktos Vyriausybės sudėtį,
jeigu nepasikeitė daugiau kaip pusė ministrų, tai reikštų, kad
Vyriausybė yra iš naujo gavusi įgaliojimus veikti.
Jei Seimas nepritaria Ministro Pirmininko kandidatūrai,
tai reikštų, kad Vyriausybė privalo atsistatydinti
(Konstitucijos 101 straipsnio trečiosios dalies 2 punktas).
Tai būtų konstitucinis pagrindas pradėti naujos Vyriausybės
sudarymo procedūrą.
3.4. Pagal Konstituciją Vyriausybė nepertraukiamai
įgyvendina vykdomąją valdžią. Vyriausybės veikla grindžiama
Seimo, pritarusio jos programai, pasitikėjimu.
Vyriausybės programa yra privaloma atitinkamai Vyriausybei
visą jos įgaliojimų laiką. Nauja Vyriausybė, prašydama
įgaliojimų veikti, pateikia Seimui svarstyti savo programą.
Seimas, pritardamas Vyriausybės programai, pasitikėjimą
Vyriausybe iš principo išreiškia savo įgaliojimų laikui.
Žinoma, tai nereiškia, kad Vyriausybei atsistatydinus bus
tvirtinama ta pati programa.
Atsižvelgiant į šiame nutarime išdėstytus argumentus
darytina išvada, kad Seimo 1996 m. gruodžio 10 d. nutarimas
"Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės programos"
neprieštarauja Konstitucijos 92 straipsnio ketvirtajai daliai.
Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102
straipsniu, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo
53, 54, 55 ir 56 straipsniais,
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas
nutaria:
Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos Seimo 1996 m.
gruodžio 10 d. nutarimas "Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės
programos" neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai.
Šis Konstitucinio Teismo nutarimas yra galutinis ir
neskundžiamas.
Nutarimas skelbiamas Lietuvos Respublikos vardu.