English
LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCINIS TEISMAS
N U T A R I M A S
Dėl Lietuvos Respublikos Seimo statuto II dalies 5
skirsnio 25 straipsnio atitikimo Lietuvos
Respublikos Konstitucijai
Vilnius, 1993 m. lapkričio 26 d.
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas,
susidedantis iš Konstitucinio Teismo teisėjų Algirdo
Gailiūno, Kęstučio Lapinsko, Zigmo Levickio, Vlado
Pavilonio, Prano Vytauto Rasimavičiaus, Stasio Stačioko,
Teodoros Staugaitienės, Stasio Šedbaro ir Juozo Žilio,
sekretoriaujant Rolandai Stimbirytei,
dalyvaujant pareiškėjo - Seimo narių grupės atstovui
Andriui Kubiliui,
suinteresuoto asmens - Seimo atstovui Seimo Pirmininko
pavaduotojui Juozui Bernatoniui,
remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102
straipsnio pirmąja dalimi ir Konstitucinio Teismo įstatymo 1
straipsnio pirmąja dalimi, viešame Teismo posėdyje 1993 m.
lapkričio 25 d. išnagrinėjo bylą Nr. 10 pagal pareiškėjo -
Lietuvos Respublikos Seimo narių grupės prašymą ištirti, ar
Lietuvos Respublikos Seimo statuto II dalies 5 skirsnio 25
straipsnis atitinka Lietuvos Respublikos Konstitucijos 59
straipsnio ketvirtąją dalį.
Konstitucinis Teismas
nustatė:
Lietuvos Respublikos Seimas 1993 m. gegužės 20 d.
priėmė Seimo statuto II dalį "Seimo struktūra" (Valstybės
žinios, 1993 m. gegužės 28 d., Nr. 17, aktas Nr. 1 - 158).
Jo 5 skirsnio "Seimo narių frakcijos" 25 straipsnio
pirmojoje ir antrojoje dalyse nustatyta: "Politinės partijos
ir politinės organizacijos bei jų koalicijos, kurių nariai
yra išrinkti į Seimą pagal tą patį rinkimų sąrašą, ir tų
pačių partijų bei organizacijų nariai, išrinkti į Seimą
vienmandatėse rinkimų apygardose, sudaro vieną frakciją.
Frakcijos negali būti kuriamos asmeninių, profesinių ar
vietinių interesų pagrindu. Seimo narys gali būti tik vienos
frakcijos narys.
Politinės partijos bei politinės organizacijos, kurios
neturi pagal sąrašą išrinktų Seimo narių, gali sudaryti
vienmandatėse rinkimų apygardose išrinktų Seimo narių
frakciją, kurioje turi būti ne mažiau kaip viena
penkioliktoji Seimo narių".
To paties skirsnio 26 straipsnio antrojoje dalyje
nustatyta: "Frakcija turi būti ne vėliau kaip per savaitę
įregistruota, jeigu ji yra pateikusi partijos ar politinės
organizacijos sprendimą dėl frakcijos įkūrimo ir visų narių
pasirašytą politinę deklaraciją, kurioje be dėstomų
frakcijos nuostatų turi būti ir įsipareigojimas veikti pagal
Lietuvos Respublikos Konstituciją ir įstatymus, siekti
stiprinti Lietuvos nepriklausomybę ir ginti jos teritorinį
vientisumą".
Pareiškėjas - Seimo narių grupė prašo Konstitucinį
Teismą pripažinti Seimo statuto II dalies 5 skirsnio 25
straipsnį neatitinkančiu Lietuvos Respublikos Konstitucijos
59 straipsnio ketvirtosios dalies, kuri nustato, kad
pareigas eidami Seimo nariai vadovaujasi Lietuvos
Respublikos Konstitucija, valstybės interesais, savo sąžine
ir negali būti varžomi jokių mandatų.
Savo prašymą pareiškėjas grindžia tuo, kad Seimo
statuto 25 ir 26 straipsnių nuostatos, įtvirtinančios minėtą
frakcijų sudarymo Seime tvarką ir įpareigojančios visus
frakcijos narius pasirašyti politinę deklaraciją, kurioje,
be kitų įsipareigojimų, būtų ir įsipareigojimas laikytis
frakcijos nuostatų, verčia Seimo narius paklusti konkretiems
mandatams. Tuo tarpu Lietuvos Respublikos Seimo rinkimų
įstatymo 34 straipsnis numatė galimybę kelioms politinėms
partijoms ar visuomeniniams politiniams judėjimams sujungti
savo iškeltų kandidatų sąrašus, o ne rinkimines programas.
Pareiškėjo atstovas teisminiame posėdyje paaiškino, kad
Lietuvos Respublikos Konstitucija nepripažįsta imperatyvaus
Seimo nario mandato principo ir įtvirtina demokratinį
principą - laisvą Seimo nario mandatą, kuris reiškia, jog
Seimo narys yra Tautos, o ne partijos, etninės bendrijos ar
socialinio sluoksnio atstovas. Pareiškėjo atstovas taip pat
teigė, kad visi Seimo nariai yra lygūs nepriklausomai nuo
to, vienmandatėje ar daugiamandatėje rinkimų apygardoje jie
yra išrinkti. Seimo statuto 25 straipsnyje įtvirtinta
frakcijų sudarymo tvarka suteikia teisę sudaryti frakcijas
partijoms ar politinėms organizacijoms, o ne Seimo nariams,
bei numato skirtingas galimybes jungtis į frakciją Seimo
nariams, išrinktiems daugiamandatėje ir vienmandatėse
rinkimų apygardose. Pareiškėjo atstovo nuomone, bet kokio
politinio būrimosi Seime pagrindai turi būti lygūs.
Pareiškėjo atstovas taip pat paaiškino, kad su Seimo statuto
25 straipsniu tiesiogiai yra susijęs ir Statuto 26
straipsnio reikalavimas frakcijos nariams pasirašyti
politinę deklaraciją bei šiame straipsnyje įtvirtinta Seimo
valdybos teisė registruoti frakciją arba neregistruoti jos.
Šios nuostatos taip pat pažeidžia Seimo narių laisvę jungtis
į frakcijas ir pasinaudoti Seimo statute išvardytomis
frakcijos teisėmis.
Suinteresuoto asmens atstovas bylos parengtinio tyrimo
metu ir teisminiame posėdyje paaiškino, kad, jo nuomone,
Seimo statuto II dalies 5 skirsnio 25 ir 26 straipsniai
neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai ir
pateikė tokius argumentus.
1. Įsigaliojus Lietuvos Respublikos Konstitucijai,
nenumatančiai imperatyvaus Seimo nario mandato principo, ir
atsižvelgus į naują mišrią rinkimų sistemą, priimtame Seimo
statute buvo pakeista Aukščiausiosios Tarybos reglamente
nustatyta frakcijų sudarymo tvarka. Seimo statuto II dalies
25 ir 26 straipsnių normos nustato frakcijos kaip Seimo
struktūros elemento pobūdį, jos organizavimo tvarką, tačiau
nereglamentuoja Seimo narių dalyvavimo frakcijose teisės.
2. Pareiškėjas prašyme Konstituciniam Teismui Seimo
statuto 25 ir 26 straipsnių normas interpretuoja
neatsižvelgdamas į tai, kad Seimo statutas yra vientisas
teisinis aktas. Pateiktas minėtų straipsnių aiškinimas
prieštarauja kitoms Seimo statuto normoms. Seimo nario
teisės ir pareigos apibrėžtos Seimo statuto pirmojoje
dalyje, kuri nustato Seimo nario statusą. Seimo statuto 3
straipsnio antrojoje dalyje įtvirtinta konstitucinė norma,
kad "pareigas eidami, Seimo nariai vadovaujasi Lietuvos
Respublikos Konstitucija, valstybės interesais, savo sąžine
ir negali būti varžomi jokių mandatų". Ši Seimo statuto
dalis jau priimta ir galioja, todėl akivaizdu, kad Seimo
nariai jungiasi į frakcijas Seimo statuto 25 ir 26
straipsniuose nustatyta tvarka laisva valia ir nevaržomi
jokių mandatų.
3. Seimo statuto 9-2 straipsnio pirmojoje dalyje
įtvirtinta nuostata, kad "politinės partijos ir
organizacijos savo politinėms pažiūroms reikšti, politinėms
programoms ir tikslams įgyvendinti sudaro Seimo narių
frakcijas". Ši norma aiškiai atspindi frakcijų politinį
pobūdį bei subjektą (politinę partiją ar politinę
organizaciją), inicijuojantį jų sudarymą. Seimo statutas
nenumato, kad Seimo narys privalo būti frakcijos nariu.
Pagal Seimo statuto 25 straipsnio pirmąją dalį Seimo nariai
gali sudaryti frakcijas, bet tai nėra privalomas
reikalavimas. Seimo nariai frakcijas gali rinktis laisva
valia, nevaržomi jokių mandatų, ką patvirtina ir šių Seimo
statuto normų taikymas praktikoje.
4. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 76 straipsnis
suteikia Seimui teisę pačiam nustatyti savo struktūrą,
laisvai pasirinkti ir priimti bet kokią frakcijų sudarymo
tvarką, kuri neprieštarautų Konstitucijai. Seimas, priėmęs
vieną iš galimų frakcijų formavimo būdų, pasinaudojo savo
konstitucine teise.
5. Seimo narių grupės prašyme Konstituciniam Teismui
pateiktas argumentas, kad pagal Seimo statuto 26 straipsnį
visi frakcijos nariai privalo pasirašyti politinę
deklaraciją, kurioje, be kitų įsipareigojimų, būtų ir
įsipareigojimas laikytis frakcijos nuostatų, neatitinka
tikrovės. Seimo statuto 26 straipsnyje tokio įpareigojimo
nėra. Nuostata dėl politinės deklaracijos buvo perkelta iš
Aukščiausiosios Tarybos reglamento ir papildyta reikalavimu
pateikti partijos arba politinės organizacijos sprendimą dėl
frakcijos įkūrimo. Kadangi pagal Seimo statuto 9-2 straipsnį
Seimo frakcijas sudaro politinės partijos arba politinės
organizacijos politinėms pažiūroms reikšti, politinėms
programoms ir tikslams įgyvendinti, politinė deklaracija
turėtų atspindėti, ar politinės pažiūros, programos ir
tikslai neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai.
Toks reikalavimas negali būti traktuojamas kaip Seimo narių
teisių suvaržymas.
Konstitucinis Teismas
konstatuoja:
Lietuvos Respublikos Konstitucijos 59 straipsnio
ketvirtojoje dalyje nustatyta, kad pareigas eidami Seimo
nariai vadovaujasi Lietuvos Respublikos Konstitucija,
valstybės interesais, savo sąžine ir negali būti varžomi
jokių mandatų. Taigi Konstitucija įtvirtina laisvą Seimo
nario mandatą ir nepripažįsta imperatyvaus mandato. Laisvo
mandato esmė - Tautos atstovo laisvė įgyvendinti jam
suteiktas teises ir pareigas nevaržant šios laisvės
rinkėjų priesakais, jį iškėlusių partijų ar organizacijų
politiniais reikalavimais, nepripažįstant teisės atšaukti
Seimo narį.
Kiekvienas parlamento narys atstovauja visai Tautai,
visi parlamento nariai yra Tautos atstovybė. Seimo narių
teises taip diferencijuojant, kad faktiškai jiems
nustatomos nevienodos galimybės dalyvauti Seimo darbe,
yra pažeidžiamas esminis atstovaujamosios institucijos
principas - parlamento narių lygybė, vadinasi, nėra
galimybių Seime atstovauti visai Tautai, reikšti jos
interesus.
Parlamento narių lygybės ir laisvo mandato principų
turi būti laikomasi ir kuriant parlamento vidines
struktūras. Paprastai parlamentuose sudaromi dviejų rūšių
struktūriniai dariniai: komitetai (arba komisijos) ir
frakcijos (arba deputatų grupės). Pirmieji dariniai
formuojami vadovaujantis parlamentinio darbo specializacijos
principu, kuris užtikrina tinkamą dalykinį klausimų
parengimą ir jų svarstymą parlamente. Antrosios grupės
dariniai padeda realizuoti parlamento narių politines
orientacijas ir tikslus (nebūtinai vien pagal jų partinę
priklausomybę) bei užtikrina organizuotus parlamento narių
grupių ryšius su parlamente atstovaujamomis politinėmis
partijomis bei organizacijomis.
Nustatant parlamento vidinę struktūrą, turi būti
pasirenkami universalūs jos formavimo principai,
užtikrinantys visų parlamento narių vienodas ir realias
galimybes dalyvauti sudaromuose struktūriniuose dariniuose.
Priešingu atveju ne visi parlamento nariai turėtų galimybes
naudotis papildomomis teisėmis, nustatytomis struktūriniams
dariniams, o tai reikštų, kad pažeidžiamas visų parlamento
narių lygybės principas. Frakcijos yra Seimo struktūros
padaliniai, todėl jų formavimo tvarkos, jų teisių ir pareigų
nustatymas yra parlamento prerogatyva, kurią nulemia jo
savarankiškumas, kiek šio savarankiškumo neriboja
Konstitucija. Nors frakcijos dažniausiai sudaromos pagal
parlamento narių partinę priklausomybę, tačiau svarbiausia
jų paskirtis yra užtikrinti parlamento darbingumą, efektyvų
jo funkcionavimą. Todėl nepagrįstu reikia laikyti tokį Seimo
statuto II dalies 5 skirsnio 25 straipsnio pirmosios dalies
teiginį: "Politinės partijos ir politinės organizacijos bei
jų koalicijos... sudaro... frakciją" (panašaus turinio
formuluotės yra šio straipsnio antrojoje dalyje, taip pat
Seimo statuto 9, 9-2, 26 straipsniuose). Parlamento
frakcijas formuoja tik patys parlamento nariai
vadovaudamiesi parlamento nustatyta frakcijų sudarymo tvarka
(dažniausiai pagal pažiūras ir politinius tikslus), o ne
politinės partijos, politinės organizacijos ar jų
koalicijos, kaip tai nustatyta Seimo statuto 25 straipsnio
pirmojoje dalyje. Nors frakcijos paprastai yra glaudžiai
susijusios su politinėmis partijomis, tačiau tai nereiškia,
kad frakcija yra politinė partija Seime, kad kiekviena savo
atstovus Seime turinti partija kartu yra ir frakcija.
Tokia išvada darytina iš Konstitucijoje įtvirtinto laisvo
mandato principo.
Seimo narių teisės ir pareigos negali būti siejamos su
rinkimų įstatymais. Pirmiausia tai yra skirtingi teisinio
reguliavimo dalykai (vienu atveju - rinkimų, kitu -
parlamento veiklos), antra - reguliavimo dalyko sąlygojami
skirtingi kriterijai, kurių pagrindu nustatomos teisinio
santykio dalyvių teisės ir pareigos.
Parlamentui nustatant frakcijų formavimo tvarką turėtų
būti atsižvelgiama į bendrą deputatų skaičių, reglamente
(statute) įtvirtintą frakcijų teisių ir pareigų pobūdį, į
būtinybę garantuoti visiems vienodas galimybes reikšti
pažiūras ir politinius tikslus, į mažumos gynimo principą,
parlamentinės opozicijos apsaugos minimalius reikalavimus.
Be to, reikėtų žiūrėti, kad mažos politinės grupės
neatsidurtų geresnėje padėtyje negu didelės grupės tais
atvejais, kai formuojama parlamento vadovybė, sudaromi
komitetai ir skiriami jų vadovai, skirstomos lėšos,
ugyvendinamos kitos parlamento funkcijos. Tačiau taikant
šiuos kriterijus negalima pažeisti parlamento nario laisvo
mandato principo. Toks parlamento sprendimas, kuriuo
diferencijuojamos deputatų teisės dalyvauti parlamentiniame
procese, pažeidžia deputato kaip Tautos atstovo teises.
Seimo statuto II dalies 5 skirsnio 25 straipsnyje yra
nustatyta frakcijų formavimo tvarka. Pagal šiame
straipsnyje įtvirtintas frakcijų sudarymo taisykles Seimo
nariai iš esmės yra suskirstyti į tris grupes:
1) politinių partijų ir politinių organizacijų bei jų
koalicijų nariai, išrinkti į Seimą pagal tą patį rinkimų
sąrašą;
2) tų pačių partijų bei organizacijų nariai, išrinkti į
Seimą vienmandatėse rinkimų apygardose;
3) politinių partijų bei politinių organizacijų,
nepatekusių į Seimą pagal rinkimų sąrašą, nariai, išrinkti
vienmandatėse rinkimų apygardose.
Pagal minėtą Seimo statuto straipsnį skirtingų grupių
Seimo nariai į frakcijas jungiami skirtingais pagrindais.
Pirmosios grupės Seimo nariai į frakciją jungiami pagal tą
patį rinkimų sąrašą. Antrosios grupės Seimo nariai gali
tik prisijungti prie pirmosios grupės Seimo narių
frakcijos. Trečiosios grupės Seimo nariai gali sudaryti
frakciją partiniu ir organizaciniu principu, t.y. tada, kai
tokioje jų grupėje yra ne mažiau kaip viena penkioliktoji
Seimo narių.
Iš minėtame Seimo statuto straipsnyje įtvirtintų
frakcijų formavimo principų darytina išvada, kad Seimo
nariai gali sudaryti frakcijas nevienodomis sąlygomis, t.y.
jiems nėra suteikta teisė vadovautis vienodais kriterijais.
Tuo pažeidžiamas visų Seimo narių lygybės ir lygaus
atstovavimo principas. Su tuo susijęs ir Seimo statuto 26
straipsnio reikalavimas frakcijos nariams pasirašyti
politinę deklaraciją. Esant minėtai frakcijų sudarymo
tvarkai, Seimo nariai neturi lygiateisio pasirinkimo
pasirašyti vienokią ar kitokią politinę deklaraciją.
Pagaliau pats reikalavimas pasirašyti politinę deklaraciją
neatitinka laisvo mandato principo. Toks reikalavimas, ypač
ta dalis, kur kalbama apie įsipareigojimą "veikti pagal
Lietuvos Respublikos Konstituciją ir įstatymus, siekti
stiprinti Lietuvos nepriklausomybę ir ginti jos teritorinį
vientisumą", prarado turėtą teisinę reikšmę po to, kai
Lietuvos Respublikos Konstitucijoje ir įstatyme "Dėl
Lietuvos Respublikos Konstitucijos įsigaliojimo tvarkos"
Seimo nariams buvo nustatyta priesaika.
Parlamento narių laisvę, kurią laiduoja Lietuvos
Respublikos Konstitucijos 59 straipsnyje įtvirtintas laisvo
mandato principas, iš esmės varžo ir Seimo statuto 26
straipsnyje įtvirtinta frakcijų įregistravimo tvarka,
numatanti politinių partijų bei politinių organizacijų
specialių sprendimų būtinumą šioje procedūroje, taip pat
netiesioginę leidiminę registravimo procedūrą, kurią vykdo
Seimo valdyba.
Seimo narių lygybė sudarant frakcijas pagal pažiūras ir
politinius tikslus yra svarbus laisvo mandato principo
įgyvendinimo elementas. Kadangi frakcija (t.y. joje
užsiregistravę Seimo nariai) turi daugiau galimybių
dalyvauti parlamento darbe negu jokiai frakcijai
nepriklausantis Seimo narys, visiems Seimo nariams turi būti
užtikrinama galimybė laisvai pasirinkti ir formuoti
frakcijas. Siekiant užtikrinti Seimo darbingumą ir veiklos
efektyvumą, svarbu nustatyti minimalų frakcijos narių
skaičių.
Seimo narių, kurie neįsiregistruoja į frakcijas, lygios
teisės ir vienodos galimybės su kitais Seimo nariais
įgyvendinti Tautos atstovo teises galėtų būti laiduojamos
pripažįstant, kad jie yra mišrios frakcijos (grupės) nariai,
ir laikant, kad tokia frakcija (grupė) turi lygias su
kitomis frakcijomis teises.
Remdamasis išdėstytais argumentais, Konstitucinis
Teismas daro išvadą, kad frakcijų sudarymo tvarka,
įtvirtinta Seimo statuto II dalies 5 skirsnio 25 ir 26
straipsniuose, nenumato visiems Seimo nariams vienodų
kriterijų ir galimybių laisvai sudaryti frakcijas pagal
pažiūras ir politinius tikslus, todėl ši tvarka prieštarauja
Lietuvos Respublikos Konstitucijos 59 straipsnio ketvirtajai
daliai.
Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102
straipsniu, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo
įstatymo 53, 54, 55 ir 56 straipsniais, Lietuvos Respublikos
Konstitucinis Teismas
nutaria:
pripažinti, kad Lietuvos Respublikos Seimo statuto II
dalies 5 skirsnio 25 ir 26 straipsniai prieštarauja
Lietuvos Respublikos Konstitucijos 59 straipsnio ketvirtajai
daliai.
Šis Konstitucinio Teismo nutarimas yra galutinis ir
neskundžiamas.
Nutarimas skelbiamas Lietuvos Respublikos vardu.